北京市司法局 周信 吴军
举世瞩目的全民普法将要走过20年的历程。20年来，法制宣传教育作为民主法制建设中的思想基础工作，为推动依法治国，建设社会主义法治国家的进程，起到了巨大的促进作用，功不可没。当前，“五五”普法即将启动，在依法治国总体要求越来越高，社会各界的期望值越来越强，法制宣传教育工作拓展的空间和舞台越来越大的新形势下，法制宣传教育面临着工作理念、工作思路及方式方法上的全面创新。
一、工作理念的创新
经过20年的普法实践，法制宣传教育“是一项政府主导的、适应经济、政治和社会发展需要的社会系统工程，是全社会共同参与，旨在提高公民法律素质的公益性社会事业” 的功能定位已经明确；法制宣传教育的任务是传播法律知识，弘扬法治精神，引导公民学法、用法，守法，护法，在不断提高法律素质的基础上，形成正确的法律价值观，营造崇尚法治的社会氛围已被社会所认可；同时20 年普法也形成了“党委领导，政府实施，人大监督，司法行政部门规划指导，全社会广泛参与”的工作格局。面对如此之大的系统工程，如此之重的工作任务，如此之广的工作范围，司法行政部门长期以来处在多种矛盾之中，诸如强大的领导力量与弱小的办事机构的矛盾；法宣工作无限与法宣经费有限的矛盾；传播媒介迅速发展与法宣手段陈旧落后的矛盾；法宣实践蓬勃发展与法宣理论研究滞后的矛盾等。为开创“五五”普法工作新局面，笔者认为，作为法制宣传教育工作的主管机关，应转变传统观念，进一步确立五种工作新理念。
1、进一步确立“大普法”的理念，组织调动四方面积极性加入普法的行列。政府负有将国家制定的法律、法规和政策告之公众的责任。社会各界包括党委宣传机关、新闻传播机构、各级行政机关、企事业单位及各种社会团体和组织都负有开展法制宣传教育的责任。一是调动政府各部门的积极性，在着重抓好部门法宣传的基础上，积极参与市里统一部署的法制宣传工作。二是调动大专院校、社会组织、企事业单位的积极性，发挥其特长，共同抓好社会面的宣传。三是调动司法行政系统内部的积极性，充分发挥律师、公证、司法助理员等“一对一”的宣传作用。四是调动法制宣传志愿者的积极性，发挥他们深入基层、贴近群众的优势，共同推动全社会法制宣传工作的开展。
2、进一步确立“以人为本”的理念，从宣传者本位意识过渡到受众者本位意识，全心全意为受教育者服务。法制宣传教育的目的是提高人的综合素质，受教育者是主体，一切应以受教育者的需要出发。一是要改变主管部门说了算，我宣传什么，你听什么；我采用什么方式，你就按什么方式接受的宣传理念。二是要树立以受教育者为根本的思想，要从受众者的角度出发，不仅要宣传全国部署的、必须公布、让社会知晓的法律法规，还要考虑人民群众希望知道、了解的那些内容，特别是与人民群众生产、生活密切相关的法律法规。三是要坚决抛弃“向民施舍”的“救世主”观念，真正站在受众的角度，研究他们的心理，选择最适合他们的语言和形式，不仅在内容上要贴近群众的需求，在形式上也要生动活泼，易于公众理解和参与。 为此，法制宣传教育工作的以人为本，就是以普法对象为出发点和落脚点，一要便民，二要利民，一切从有利于普法对象法律素质的提高。
3、进一步确立注重实效的理念，从三方面提高法制宣传教育工作的针对性和实效性。法制宣传教育工作也要讲投入和产出，要实现法制宣传教育社会效益的最大化。多年来，我们在这方面研究不够，投入不够，长期以来，存在着宣传形式和手段陈旧，科技含量不高，缺乏标志性宣传阵地，实效性差等问题，与科普宣传、文化宣传乃至计划生育宣传相比，法制宣传教育的影响力、吸引力和感染力是有差距的。现在需要从三方面加强对法制宣传教育工作针对性和实效性的研究：一要创新机制，形成以政府资源为基础，以部门资源为主导，以社会资源为补充的资源投入和推进机制。二要创新手段，向科技化、信息化、数字化方向发展和构建多层次、立体化、全方位的宣传网络。三是创新形式，加强市场化运作，开辟法宣的新途径，吸引公民参与，逐步形成互动式、双向式的宣传教育模式。
4、进一步确立培育法治环境的理念，为建立和谐社会，推进依法治国营造浓厚的法治氛围。法治是一种观念，一种意识，一种视法律为最高权威的理念和文化。然而，这种观念、意识并不是先天形成的，需要不断培养才能形成。邓小平有一句名言：加强法制的根本问题在于教育人。而一个城市、一个单位其环境与氛围，是影响和陶冶人的情操的重要因素，正如环境可以塑造人的品质和性格一样，浓厚的法制环境对于促进法治观念在全社会的深入人心，有着不可低估的重要作用。因此，“五五”普法的内涵应着重于树立法律至上的权威，培育对于法治的崇尚意识。法治环境的形成，仅靠普及法律条文，宣传法律知识是远远不够的，必须从更高的层面，通过各种形式和手段，来构建一种有利于培养公民的法律信仰，有利于维护法律权威的社会环境，而且要把这项工作纳入法制宣传教育主管部门的工作视野之中。长期以来，我们的宣传多是以单纯的法律法规条款为主导，过分偏重宣传法律本身在强制性方面的功能，使人们对法律产生了一种敬畏感，认为法律似乎不是提供方便，而是设置障碍，所以在观念中人们往往不是积极诉诸法律，而是努力规避法律，从而使法的作用大打折扣。所以“五五”普法要强化对法治精神、法治理念的宣传，强化普法对树立法律至上的权威，培育崇尚法治意识的潜移默化作用。，
5、进一步确立借势造势的理念，增强“三借”能力，整体推动普法依法治理工作的深入开展。法制宣传干部要适应市场经济的发展，当一个社会活动家，善于宣传造势，借台唱戏，借兵打仗，借箭发令，探索政府主导与社会化运作相结合的工作机制，主要任务是借助依法治理的组织和力量，推动工作开展。一是善于“借威”，即依靠依法治理领导小组的权威和职能，用足权力，从整体上推动普法依法治理工作，可以取得事半功倍的效果。二是善于“借势”，即用足依法治理领导小组办公室这块牌子，在职权范围内充分发挥优势，协调上下左右关系，使普法依法治理的各项任务在地区范围内得到落实。三是善于“借力”，即用足地区、系统和部门普法依法治理这支队伍，使社会方方面面的力量为普法依法治理工作添砖加瓦。
二、工作思路创新
自1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略后，普法依法治理工作机构的职能定位更加明确，法制宣传教育工作的内涵更加丰富。各省（市、自治区）均加大了普法依法治理工作力度，有些地方还成立了依法治理专门机构。但目前普法依法治理工作机构，绝大多数还是“一处两办”的工作模式，即行政编制是法制宣传处，实际承担法制宣传领导小组办公室和依法治理领导小组办公室的工作职能。全方位的组织协调，宏观性的工作部署与法宣处有限的人员编制和队伍素质形成了强烈的反差。为此，为适应依法治国新形势的要求，法制宣传教育主管机关，应在三方面转变工作思路，从过去的事必躬亲转变为更多地扮演组织者、发动者的角色。
1、明确职能定位和工作的侧重点。法宣处的职能定位：一是承担法制宣传领导小组办公室工作，为首都民主法制建设鼓与呼；二是承担依法治市理领导小组办公室工作，为推进依法治市进程参与谋。两项工作性质不同，特点不同，要求也不同。法制宣传教育工作是党的宣传思想工作的一部分，具有宣传工作特有的塑造人、引导人、影响人的功能。因此法宣工作应以动为主，宣传造势，营造氛围，主动策划组织一些有影响的社会活动，以达到宣传教育的目的。依法治理是一系统工程，其过程涉及到立法、司法、行政执法、法制宣传教育、法律服务、法律监督等多个领域，依法治理须在党委的统一领导下，总揽全局，协调各方。因此，办公室应以静为主，潜心研究民主法制建设进程中的重大问题，为党委领导当好参谋助手，从宏观层面提出推进依法治理作的建议和意见
2、宏观指导上实现“四个转变”。第一，工作部署应从微观性具体要求转变为宏观性的规划指导，给基层单位以结合地区特点的创新空间；第二，工作视角应从只关注法制宣传教育逐步转变为对立法、司法、执法、法律服务、法律监督等全方位，多角度的了解；第三，工作标准应立足更高的层面，站在全国民主法制建设的起跑线上衡量本地区的工作水平；第四，工作重心应从实践性、事务性逐步转变为理论层面的研究和指导，以此不断适应新形势的发展。
3、干部个体素质上增强“四个注重”：一是注重策划。策划是一种有创意的精神劳动，是为了一定的宣传目标与效果而精心筹划与设计的过程。司法行政机关应围绕全市工作大局和基层的需求，找准两者的最佳“结合点”，进行宣传活动的策划，使得既有声势，又能受到群众的欢迎。二是注重指导。要对基层开展普法依法治理给予政策、理论及实践方法上的指导，便于全市上下，统一思想和行动，少走弯路。三是注重争取领导支持。在目前“人治”推动“法治”的特殊时期，各级领导的重视和支持是搞好普法依法治理的关键，争取领导的关注和投入，则是做好普法依法治理工作不可缺少的关键环节。四是注重抓典型。任何一项工作的开展整体推进是不容易的，必须要有典型、有榜样，要靠典型引路，带动全盘，即体现“旗舰效应”。
三、工作方式方法创新
法制宣传教育工作对象涉及全体公民，不同的对象，有不同的任务和要求。法制宣传教育机构因其人力、物力、财力的限制不可能“包打天下”。因此，法宣处的工作方法应虚实结合，以组织协调为主，整合资源，搭建平台，形成“我搭台，你唱戏”的工作模式。
1、整合人力资源，壮大法制宣传志愿者队伍。法制宣传教育社会性的特点，决定了参与人员的社会性。法制宣传教育志愿者是全民普法开展以来，自发形成的，自愿参与法制宣传活动，热爱普法公益事业的一个群体。他们长期扎根基层，利用自己的资源和优势，义务为法制宣传作贡献。他们的作用主要体现在四个方面：一是示范作用，通过志愿者的不懈努力，带动了全市法制宣传志愿者队伍的不断扩大，成为普法工作一支不可或缺的生力军；二是推动作用，法制宣传志愿者的辛勤工作，推动了全市法制宣传教育工作的深入开展；三是创新作用，志愿者的工作没有条条框框，什么形式受群众欢迎，他们就采用什么形式；四是维权作用，为群众解决实际问题，帮助群众依靠法律维护自身合法权益。在壮大法制宣传志愿者队伍方面，北京的普法实践中已经尝到了甜头。目前，已有2万多人的法制宣传志愿者队伍，他们当中有来自高等院校的法律专家和法律专业大学生，有从工作岗位退下来的离退休干部，有律师、法官和其他法律服务人员，有活跃在基层的文艺工作者，还有个体工商户、出租车司机和长途车售票员。他们之中，有普法个人，也有普法集体，数量最多的还是高等院校的法律专业大学生。他们深入社区和农村，不仅成功化解了婚姻、宅基地、赡养、抚养等家庭、邻里纠纷，还及时宣传了有关拆迁、拖欠农民工工资及社会保障等方面的法律法规，为基层政府和群众办了许多实事。法制宣传志愿者的身影活跃在农村，在社区、在课堂、在舞台，活跃在每一处需要法制宣传和法律服务的地方。现在一些志愿者已经成为当地的“普法明星”，人们称他们为“贴心法官”、“法律参谋”。2003年“非典”袭击北京时，法制宣传志愿者发挥了作用，特别是 5000名出租汽车司机和数千名“红领巾”加入了防“非典”法制宣传的行列，更使北京法制宣传又增加了一道亮丽的风景线。法制宣传志愿者队伍的不断壮大，既吸收了社会上的人力姿源，又扩大了法制宣传在全社会的影响力，显示了法制宣传教育工作的生命力。
2、整合设施资源，不断巩固和扩大法制宣传阵地。法制宣传要有阵地、有载体，当群众需要了解法律的时候，能够看到、听到、找到法律的有关知识或者满足他们的法律需求，提供解决利益诉求的途径和方法，。建设法制宣传教育阵地，只靠司法行政一家是杯水车薪，只有综合各方面的资源，利用、融入、渗透，发挥一切具有宣传教育职能的部门优势，占领一切可以占领的宣传阵地。我市从2004年提出加强阵地建设和硬件建设，并且提出“四个突破”，即在地区新闻媒体上开辟一个固定化、经常化的法宣专题栏目；在全市推广“普法广场”，定期开展法律咨询等活动；在区县繁华街道建设一个标准化橱窗；在城镇社区、乡村集市等显著位置建立至少一个公益法制宣传设施。经过努力，取得了显著成效。目前全市已有214个党校（干校）开设了法制课，各地区、各单位建立法制培训中心320个、青少年法制教育基地817个，各级各类新闻媒体均设立和推出了法制专栏或法制专题节目，形成了市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级法制宣传阵地。首都之窗政府网站开辟了“北京普法”网页，全市利用互联网阵地开展法制宣传教育的单位有60余个，一些区县还建立了地区普法网页，并开辟了网络可视咨询、电子信箱、视频播放系统等新的网络普法形式。2003 年防非典期间，我市还积极探索利用流动载体开展法制宣传的做法，与公交总公司协作，利用11条公交线路、500辆公共汽车的“数字多媒体车载显示屏”，宣传《传染病防治法》等有关知识。同时我市还在各地区群众较为集中的地方和一些大超市，设立公民自由索取点1316个，为市民了解法律知识，满足法律需求提供了方便。
3、整合经费资源，努力构建政府拨款与部门投入、社会赞助相结合的经费保障体系。当前，在依法治国、建设社会主义法治国家的新形势下，法制宣传教育的任务十分繁重，完全靠政府拨款很难满足社会对法制宣传教育的需求，必须转变传统观念，着手研究政府拨款与市场运作、产业化发展和社会赞助相结合的筹措普法经费的新模式，探索按照市场经济规律开展法制宣传教育的新途径。在这方面，我们认为应从以下几方面进行探索：一是以立法或有关部委文件的形式，确定普法经费的比例，使地方普法经费列入各级人民政府的财政预算。二是探索将法制教育培训、图书发行、音像制品、媒体宣传、调查评估和大型宣传活动按照市场化、产业化的模式运作，努力做到社会效益与经济效益相统一。三是通过出让冠名权和刊登广告等形式，使法制宣传与企业形象宣传有机结合，调动企业参与法制宣传教育的积极性。近几年，我市在利用社会资金开展法制宣传方面，进行了大胆尝试，在抗“非典”、举办电视法律知识大赛、法制文艺汇演等大型宣传活动中，与有关新闻媒体和企业合作，收到了很好的社会效果。目前，这种工作思路，也影响到基层，仅2004年市司法局就吸纳社会资金200多万元开展普法，从而探索出一条多条脚走路，开展法制宣传的新路。
4、搭建多种平台，促进政府各职能部门加强行业法宣传。政府各职能部门有法制宣传的积极性，有得天独厚的宣传优势，其人力、物力和财力是一般单位不可比的。但是他们缺乏有针对性的计划和指导，很多宣传活动只强调行业系统的需要，而游离于党委政府的中心工作之外，因此，没有形成应有的规模和效应。现在需要法制宣传教育主管机关，从宏观层面进行规划，搭建平台，为政府各职能部门开展法制宣传提供一个舞台。2004年经过整合，我市为政府各职能部门搭建了四个平台：即“一网”、“一报”、“一图”、“一刊”。“一网”——即北京普法网，目前开办了专家说法、画说法律、普法网校、法治周刊、法商测试、法律咨询、普法论坛等十个栏目。尤其是“专家说法”，自去年开办以来，市属机关积极踊跃报名参加，纷纷利用这个平台开展行业法宣传，已有团市委、市妇联、市工商局、地税局和知识产权局等单位在网上做了访谈，点击率很高，受到了网民的热烈欢迎，目前这个专家访谈已排到2005年12月。“一图”——即法制宣传挂图。我市自1987年创办的以每月一法为主要内容的《法制宣传挂图》，至今已有17年的历史。为了增强感染力，从去年开始改用电脑绘制，形成了卡通漫画式的绘画风格。近两年来，已有十多个行政执法局利用挂图，将专业法宣传到全市7000多个社区村委会，取得了很好的宣传效果。“一报”——即《社区法治宣传》报。去年我市以面向基层，面向群众，贴近生活，普及法律知识，宣传法治观念为宗旨，创办了《社区法治宣传》报，为基层群众获取法律知识开辟一个新的阵地和窗口。该报每月一期，免费发放。着是我们为政府各职能部门搭建的又一平台。“一刊”——即《法治动态》。自1998年以来，为介绍全市各单位、各部门开展法制宣传教育工作经验和工作成果，交流开展法宣工作信息，我市创办了《法治动态》，目前已经编发300余期，并于是乎2003年改版，以图文并茂的形式进行编辑，为加强与各省市的交流，为领导开展工作提供借鉴。目前，这些平台已经成为法制宣传的重要阵地，成为推动行业法宣传不可缺少的途径和手段。
四、工作形式和载体创新
构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会目标的提出，对法制宣传教育工作提出了新要求，公民对法制宣传教育的需求也发生了一写新变化。主要表现在三方面：第一，宣传内容从被动地学习法律条文、法律知识向主动寻求维权途径、了解诉讼成本、掌握诉讼时效及感受法制氛围、享受法治文化环境等多层次、综合性需求转变；第二，宣传方式从单向的灌输向主动要求参与、双向式、互动式需求方面转变；第三，宣传载体从传统的广播、电视、报刊等大众传媒向音像制品、广告宣传、电子图书、数字化多媒体、国际互联网等新型媒体需求转变。需求的多样化，使法制宣传教育面临新的课题：一是普法的内容没有重点与非重点之分，任何一部法律都将在公民的社会生活中起着规范和引导作用。以抗非典为例，1989年审议通过的《中华人民共和国传染病防治法》，一直被人们认为是与己无关的法律，多年来未被列入正常的宣传计划之中，但在抗击“非典”中，却成为强有力的法律武器。二是普法的渠道没有主次之分，任何一种宣传形式都有特定的受众群体。在目前公民文化层次不断提升，生活水平不断提高，科技不断发展的今天，法制宣传教育的时代性、社会性及时效性特点将更加突出。法制宣传教育工作机构，必须与时俱进，善于将法制宣传教育工作渗透到各项工作中去，将法制宣传教育内容渗透到各类传媒中，最大限度地扩大覆盖面，增加受众群体。近两年，我市把不断创新法制宣传教育的形式和载体，建立和完善法律传播体系，作为实现法制宣传教育工作目标的一个重要方面。并注重把握了以下几点：
1、在理论研究上，强调将法制宣传教育纳入传播学的领域进行研究，根据传播学的原理，从理论上探讨法制宣传教育的目的、目标、方式和手段，使单方传播与双方反馈紧密结合，增强法制宣传教育的针对性和实效性，使法制宣传在更广阔的空间与新闻媒体、信息网络、传统文化、社会心理及法制环境有机结合，从而实现法制宣传最佳效果。
2、在指导原则上，强调法律传播与城市文化建设紧密结合。将法制宣传教育渗透到文学、戏剧、绘画、雕塑、音乐等艺术作品中去，使法制宣传教育真正入脑、入心，使广大人民群众逐渐形成对法律的信仰。
3、在载体建设上，强调新闻媒体、信息网络与声像、文字等实物载体的有机结合，根据不同地域、不同行业、不同人群对法律的不同需求，继续利用声像作品、文艺演出、宣传橱窗、普法读物，有针对性地开展形式多样、丰富多采的宣传活动，使法制宣传教育深入基层，根植于群众之中。
4、在传播途径上，注重四个结合。
一是普法与法律服务相结合，满足市民对建设法治城市的需求。18年普法的成效，使公民法律意识有了明显的提高，今天人们再也不满足于仅对法律条文的了解，而更需要了解维护自身合法权益的途径和方法。为此，实现法制宣传教育与法律服务相结合，在服务中加强宣传教育，寓宣传于服务之中，这将是现阶段有效解决法制宣传教育针对性、实效性的办法之一。例如我市丰台区创办的普法茶亭、普法庙会；通州区开办的“法律服务门诊”；东城区举办的“法律谈心站”均以法律咨询，法律服务为主要内容，通过以案讲法有针对性的开展法制宣传，目前都取得了较好的宣传效果。
二是普法与城市文化建设相结合，满足优化发展环境的需求。去年以来，我市开始了这方面的探索，建成了法制雕塑公园、法律图书馆、普法广场、普法茶亭等多种与文化建设相结合的新型普法基地，并且将法制文艺演出、法律咨询宣传等活动溶入到春节庙会、假日游园当中，既提高了工作层次，又满足了群众的需求。同时法宣工作还要注重与城市文化、社区文化、农村文化、企业文化及楼门文化的建设相结合，增强法制宣传教育工作的吸引力。
三是普法与现代科技发展相结合，满足人民生活水平日益提高的要求。传播法律是实现法制宣传教育工作目标，提高全民族法律素养的重要手段。法律传播的广度与深度直接关系着法制宣传教育能否收到实际效果。在以知识经济和信息产业为特征的今天，法制宣传要满足人民的需求，必须要向科技化、信息化、数字化方向发展。第一，适应网络时代的发展，高度重视互联网的舆论宣传作用，组织相关部门开展网上普法与咨询服务，要充分利用政府网络、商业网络和社区网络，共同开展普法宣传，形成资源共享，优势互补的网络宣传效果。第二，根据“数字化北京”的发展趋势，应在商业区、火车站等人群集中地，利用固定电子滚动屏开展宣传；在公共汽车利用车载多媒体显示屏开展宣传；社区居委会利用中心电子显示屏与触摸屏开展宣传，为市民提供最为方便和快捷的法制宣传服务。第三，充分发挥广播电视开展法制宣传教育工作的优势。与纸制媒体相比，广播电视作为电子媒介，在法制宣传教育工作方面有独特的特点，如传播快捷、信息量大、受众面和覆盖面广、图文并茂、参与性和时效性强、门类齐全、实力雄厚、基础设施初具规模、具有一支专业队伍等优势。北京通过两次调查，也证明广播电视是公民获取法律知识的主渠道。为此，法制宣传教育主管机关，应加强与广播电视部门的合作，提高广播电视法制宣传的质量和水平。
总之，“五五”普法期间，是我国全面建设小康社会和构建和谐社会的关键时期。面对新形势，法制宣传教育工作者必须与时俱进，用改革的精神激励自己，用发展的要求审视自己，用创新的思维完善自己，努力增强法制宣传教育工作的吸引力和感染力，为提高全民法律素质，全面实施依法治国方略，做出我们应有的贡献。
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