法律援助，是由政府设立的法律援助机构，组织法律援助人员和社会志愿人员，为经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律服务，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。法律援助作为政府的责任，体现了“法律面前人人平等”的宪法原则。
法律援助制度是国际上通行的一项法律制度。2003年9月1日，国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）颁布实施，标志着我国法律援助工作进入了法制化、制度化的轨道。但《条例》也对各地如何贯彻落实有关规定提出了要求。我市多年的法律援助工作积累了很多好的经验，取得了丰硕的成果。但随着法律援助制度的深入实施，也出现了一些新情况、新问题。种种事实表明，为对法律援助发展成果予以巩固，同时解决法律援助持续、健康发展的问题，制定一部具有北京特点的法律援助地方性法规显得十分必要和迫切。现将有关情况报告如下。
一、北京市法律援助地方立法的必要性
（一）落实《法律援助条例》授权性规定的需要。
《法律援助条例》授权省、自治区、直辖市人民政府对“法律援助事项补充范围”和 “公民经济困难标准”作出规定，授权省、自治区、直辖市司法行政部门会同财政部门核定“法律援助办案补贴标准”（以上三项授权简称“三项标准”）。
目前，全国已有25个省、自治区、直辖市制定了地方性法规和政府规章，对“法律援助事项补充范围”和“公民经济困难标准”作出了规定（见下表）。
地方性法规
广东
重庆
浙江
山东
江苏
四川
陕西
青海
贵州
福建
河南
安徽
湖南
广西
山西
天津
上海
宁夏
河北
政府规章
云南
黑龙江
湖北
辽宁
新疆
江西
政府文件
北京
吉林
甘肃
内蒙古
海南
我市对“三项标准”的落实主要体现在政府文件上：一是《市政府办公厅转发市司法局关于公民申请法律援助经济困难标准和事项补充范围意见的通知》（京政办发〔2007〕54号）；二是市财政局《关于调整法律援助办案补贴标准的通知》（京财行〔2003〕2153号）。这两个文件落实了《法律援助条例》的授权规定，对于扩大援助范围，降低援助门槛已经发挥了积极作用。但是，我市以政府内设机构的文件落实“法律援助事项补充范围”和“公民经济困难标准”，其效力层级较低。因此，我市有必要通过地方性法规落实《法律援助条例》授权。
（二）是依法行政的必然要求。
《条例》出台后，为建立健全法律援助制度，各级司法行政机关会同有关部门相继制定了一系列文件，主要涉及民事诉讼、刑事诉讼法律援助工作的开展，与劳动、国土、工商等相关工作的衔接，公职律师的管理，外来务工人员权益的维护，对申请的受理、审查等程序，经济困难状况的入户调查，等等。这些规范性文件的出台，对于促进和规范本市法律援助工作具有很大的推动作用。
但随着依法行政的逐步推进，国家法治化进程的逐步深入，人民群众法律意识的逐步增强，对于法律援助法治化、规范化的要求越来越高。上述规范性文件虽具有普遍约束力，但毕竟不能等同于“依法行政”中的“法”，同时也存在着公开度不够、群众获知难度大等问题。因此，我市有必要顺应国家法治建设的进程，制定一部法律援助地方性法规，以实现国家法制统一。
（三）适应我市法律援助工作实际的客观需要。
我市法律援助大致经过了“三个时期”。第一时期，是自1994年开始的，那时出现了以律师自发的受理开展法律援助。第二时期以1997年北京市法律援助中心成立为标志，确立了由法律援助机构统一实施，由司法行政机关进行管理、指导的运行模式，实现了由律师个人慈善行为向政府提供服务的转变。第三时期，是2003年《条例》颁布至今。《条例》明确了法律援助的政府责任后，我市工作得到了长足发展。
伴随着事业的快速发展，当前我市的法律援助工作较之过去两个时期，出现了以下“三个趋势”：社会法律援助需求旺盛且多元化趋势；案件数量的增幅加大趋势；人民群众对服务能力和服务水平的要求逐步提高趋势。
这些新特征、新情况是我市加强和改进法律援助的结果，也是我市必须全力应对的实际问题。因此，为巩固事业发展成果，解决实践中的新问题，适应本市经济、社会和法治发展的实际需要，我市迫切需要制定一部地方法规。
二、我市法律援助地方立法的可行性
北京市法律援助地方立法的条件比较成熟，主要表现在以下几个方面：
第一，市人大、市政府、法学专家、社会各界人士和广大群众对我市法律援助事业的发展十分关注，对在我市进行法律援助立法寄予厚望，积极献计献策，这为完成本项立法任务提供了强有力的智力支持。
第二，我市经济快速健康发展为法律援助规范化、制度化发展提供了强有力的物质保障。近年来，首都经济社会保持了又好又快的发展势头，地方财政收入（一般预算）由2002年的533.99亿元增长到2007年的1492.6亿元，增长1.8倍，为法律援助法律制度的完善提供了经济上的保障。
表1：2002年-2007年北京市财政收入对比
第三，我市法律援助制度的实践经验比较丰富。北京市法律援助是开展得比较早和比较好的，是全国法律援助试点期间代表模式之一。特别是2003年后，全市19个市、区（县）级的法律援助中心已全部建立，在各街道（乡、镇）建立起300余家法律援助工作站，并建立起9家社会组织的法律援助机构，基本形成了我市法律援助工作政府主导、社会参与的组织体系。经过10年的探索和发展，已经为北京市法律援助立法积累了较丰富的实践经验。
第四，我市具有较强的法律服务提供能力。北京市法律服务队伍和业务发展较快，律师事务所、公证处、基层法律服务机构遍布城乡，法律服务人才济济。截止目前，全市共有律师15000余人，律师事务所1076家；公证员207人，公证处25家；基层法律工作者1000余人，基层法律服务所210多家；法律援助公职律师51名。这为北京市法律援助地方立法的制定和未来的有效实施，准备了丰富的人力资源。
第五，我市法律援助立法具有良好的社会环境。北京市的医疗、养老、失业保障制度和城镇居民最低生活保障制度，保护妇女、未成年人、老年人、残疾人合法权益的制度比健全，公民法律意识比较强，为本市进行法律援助立法提供了良好的制度借鉴和良好的社会环境。
三、北京市法律援助发展现状和存在的主要问题
2003年以来，在市委、市政府的领导和大力支持下，全市法援工作紧紧围绕首都大局，认真履行职责，在保障公民基本权益、促进首都经济建设和维护社会稳定和谐方面发挥了重要作用。
（一）采取“降限扩面”等有效措施，使越来越多经济困难群众获得了平等的法律保护。目前，我市受案事项范围除《条例》规定的6类外，2005年扩大了“请求给予工伤待遇、因交通事故引起的人身伤害赔偿、主张因家庭暴力行为引起的民事权益”等3项，2006年，将农民在劳务方面导致利益受到侵害，因农业生产资料质量导致经济受到损失等纳入援助范围；2007年，扩大了“残疾人、老年人、未成年人请求人身损害赔偿的，因家庭暴力、虐待、遗弃等违法行为造成损害请求赔偿的”等事项。与此同时，我市按照《国务院关于解决农民工问题的意见》的要求，率先在全国对农民工法律援助案件简化程序，凡是对农民工申请支付劳动报酬和请求工伤赔偿的，不再审查经济条件。
5年来，我市法律援助机构接待咨询数量逐年攀升，由上一个五年的9万增长到80万，增长7.8倍；案件数量更是屡创新高，由上一个五年的6527件增长到33045件，增长4.1倍，依法维护了困难群众的合法权益。
（二）以政府为主导，社会广泛参与的法律援助工作格局初步形成，提高了法律援助的提供能力。我市在市、区（县）两级建立了19家法律援助中心，均为全额拨款事业单位，编制113人，参照公务员管理；建立了法律援助公职律师队伍。同时，积极引导，鼓励社会力量参与法律援助工作，组建法律援助律师志愿团，在工、青、妇、残、老“五大社团”设立了法律援助站点；先后批准成立了“北京市外地施工人员法律援助工作站”、“北京市农民工法律援助工作站”、“北京市青少年法律援助与研究中心”、“大道援助中心”等社会法律援助机构；在清华、人大等高校建立了法律援助志愿者队伍。
鼓励与支持社会力量参与法律援助是我市司法行政机关充分利用人力资源优势的一项重要举措，成为我市法律援助工作的一大特色。5年来，各社团组织和民间力量办理的援助案件逐年增多，在全市案件总量所占比例也日益加大。
（三）形成了覆盖全市的法律援助服务网络，为公民申请法律援助提供了便利。经过全市司法行政机关和法律援助中心的共同努力，我市形成了社区（村）法律援助联系点—街道（乡镇）法律援助工作站—区（县）法律援助中心—市法律援助中心四级法律援助网络，大大方便了困难群众就近申请法律援助。同时，设立了“1600148”全市法律服务专线和“北京市法律援助网上咨询”，积极引导群众以合理、合法方式表达诉求，极大地畅通了群众寻求法律帮助的渠道。
（四）建立健全了工作机制，为法律援助工作的规范化发展奠定了良好的基础。我市各法援机构根据自身实际需要，确立了包括咨询接待、申请、受理、审核、指派、案卷归档和补贴发放等法律援助相关环节的工作制度；积极争取相关部门的支持配合，建立了维护困难群众合法权益的联动机制。
（五）积极开展宣传活动，法律援助的公众知晓率和社会影响力进一步提高，公民的权利意识进一步增强。五年来，运用报刊、网络、广播、电视、公交车广告等媒体媒介一年一个主题广泛开展宣传。同时，还针对农民工、青少年、妇女、残疾人等特定群体开展专题宣传活动，设立维权岗，组织法律服务者深入建筑工地、集贸市场、学校社区、监狱劳教等场所，发放宣传材料和服务联系卡，并答疑解惑，使更多群众了解法律援助制度，增强法律意识，为工作的深入开展奠定了良好的社会基础。
总体看来，全市法律援助工作取得了一定进展，但法律援助工作也存在着不少亟待解决的问题：
（一）法律援助“三项标准”有待进一步完善。
1、法律援助“经济困难标准”。针对这一标准，市司发〔2005〕22号文规定依申请人是否享受“城市居民最低生活保障待遇”和“农村居民最低生活保障待遇”确定，市政办发〔2007〕54号文同样采取了这一标准，同时对五类人员免除经济状况审查，实现了经济困难标准由“单一型”向“复合型”的转变，更加符合现实的需要。综合调研结果我们认为，在地方性法规中制定经济困难标准还应考虑以下问题：（1）法的稳定性。国民经济和社会快速发展，法律援助的资源和需求会随之变化，公民支付法律服务费用的能力也会发生变化。因此，地方性法规可以不制定固定的经济困难标准，而是授权地方政府综合考虑以上三种因素后另行制定标准，从而使经济困难标准随着经济发展和供求关系变化得到调整。（2）兼顾区县自主发展。我市各区县经济发展不平衡，导致各区县的法律援助需求和提供能力也呈不均衡势态。有条件的区县可以逐步扩大法律援助的范围，制定适用于本行政区域的法律援助经济困难标准。（3）经济状况证明的规范。为解决尚未享有低保待遇但经济仍很困难的群众的实际问题，我市规定可以由其所在地的区县民政部门或街道办事处（乡、镇政府）开具经济困难证明。但根据调研发现，上述相关部门为当事人出具的经济困难证明往往对其家庭经济状况往往一笔带过，难以体现其经济情况，而法援机构对其一一调查存在难度。这正是一个与经济困难标准密切相关的问题。
2、法律援助事项的补充范围。市司发〔2005〕22号文补充了以下三类：请求给予工伤待遇的、请求因交通事故引起的人身损害赔偿的、主张因家庭暴力行为产生的民事权益的。市政办发〔2007〕54号文继续进行了扩充，包括：残疾人、老年人、未成年人请求人身损害赔偿的；因家庭暴力、虐待、遗弃等违法行为造成损害请求赔偿的；因交通事故、工伤引起的人身损害请求赔偿的；因生产资料低劣，造成农民损失请求赔偿的。根据调研发现，这两个文件对案件事项的补充符合当前我市实际需要，其执行效果是比较好的，依法维护了困难群众的合法权益，可以在地方性法规中继续纳入这些事项（案件数量见下表）。
交通事故（件）
工伤（件）
家庭暴力（件）
2005年
293
133
18
2006年
480
262
29
2007年
543
387
28
3、案件补贴标准。市财行〔2003〕2453号对法律援助办案补贴标准予以明确：刑事案件500元/件，民事案件800元/件。这一标准在《条例》颁布之初对于调动律师办案积极性发挥了重要作用，但是随着经济发展导致的办案成本的逐年攀升、群体性案件多发等因素的出现，对于办案补贴标准的制定提出了更高的要求。
（二）法律援助经费保障水平与日益增长的法律援助需求还存在差距。《条例》出台后，我市各法律援助机构的业务经费纳入财政预算，政府财政责任得到有效落实。但是5年来，在案件数量逐年攀升的情况下，经费保障水平却没有保持相应增长幅度。特别是经济发展水平相对落后的区县，其贫困人口相对较多，法律援助需求相对旺盛，但财政支持水平却相对较弱。此外，外来农民工对法律援助的需求剧增，加剧了援助经费的紧张程度。据统计，我市法律援助机构2005年受援农民工人数1554人，占受援人总数的27.4％，2006年办理农民工案件2684件，占全年案件总数的42.5％；2007年农民工案件8472件，占全年案件总数的59.3％。
（三）与相关部门沟通、协调渠道不够畅通。我市各法律援助机构与相关部门经过近些年的努力，建立了良好的工作关系，使法律援助与相关工作的衔接问题得到了有效的改善，但在以下两个方面还有待继续加强：一是与相关行政部门的沟通，主要是调查取证，以及减、免、缓相应查询费、复印费、劳动仲裁费等方面。二是与司法机关沟通机制，主要是法律援助在侦查、审查起诉阶段的介入方面。
（四）《条例》关于法律援助程序的规定有待进一步明确。一是受理、审查和实施程序偏于宽泛，且对经济状况的出证、申请的分类处理（申请材料齐全和不全的，请求属于和不属于法援机构受理的）和特殊情形如何应对等问题没有涉及；二是受援人享有的权利和应遵守义务没有规定，受援人无从了解案件的进展情况，无法对法律援助的实施发表意见，同时因为不知道自己应遵守的义务，而提出不合理的要求或出现缠讼现象，或者编造虚假信息骗取援助，影响到法律援助的正常开展。
四、法律援助地方立法的基本思路和要解决的主要问题
制定北京市法律援助地方性法规总的思路是以《刑事诉讼法》、《律师法》和国务院《法律援助条例》为依据，以相关法律、法规和相关规范性文件为参考，结合我市社会、经济、法治发展状况和开展法律援助的实际情况，学习借鉴其他省市立法的有益经验，对法律援助性质、条件、管理、保障、程序以及受援人的权利义务、法律援助机构工作人员的法律责任做出明确规定，使之不仅仅以法的形式和法律手段调整法律行为，解决目前法律援助实施过程中存在的困难和问题，同时还必须深刻认识和预见法律援助过程中一些普遍性的问题，加以规范和引导，为法律援助这一体现国家法制水平和社会文明进步程度的制度在我市实施奠定良好的法治基础。通过立法主要解决以下几个方面的问题：
（一）进一步明确法律援助的政府责任性质。通过进一步明确政府责任，确保各级政府和政府相关部门在推进法律援助制度中起决定性的主导、保障作用，这些作用主要体现在政府对法律援助的人力、物力、财力的支持和投入方面，从而为建立本市完善稳定的经费保障机制提供有力的法律依据。
（二）建立法律援助经费保障机制。在明确规定各级政府将法律援助所需经费列入同级财政预算的同时，应当确保法律援助经费的落实到位，经费保障水平与国民经济发展水平相适应。同时鼓励社会捐助，拓宽资金来源渠道。明确法律援助机构统一管理法律援助经费，保证专款专用、公开透明。对法律援助资金的合法合理使用实行监督管理。
（三）进一步明确法律援助事项补充范围、经济困难标准，对补贴标准的制定作出授权性规定。充分吸收京司发〔2005〕22号文和京政办发〔2007〕54号文关于“法律援助事项补充范围”和“法律援助经济困难标准”的合理内容，继续对法律援助事项予以补充，做到符合前瞻性和可操作性的要求；授权市人民政府参考社会需求、财政能力、法律服务市场价格等因素制定经济困难标准。在经济状况审查方面，明确五类人员免于进行经济状况审查，继续突出北京特色。同时，授权司法行政部门会同财政部门对补贴标准予以核定，保障法律援助事业健康和持久发展。
（四）明确有关部门在法律援助实施过程中的协调和配合作用。一是对于诉讼费、受理费、劳动仲裁费、查询费、复印费、公证费、鉴定费等问题，受援人可以申请减、免、缓，相关机关和机构应依据有关规定予以减、免、缓。二是对于法律援助在刑事诉讼中的介入问题，健全申请、审查和实施机制。
（五）规范法律援助的受理、审查和实施程序，设定法律援助各方的权利、义务。一是明确申请的分类处理、特殊或紧急情形的先行处理、经济状况的出证等程序。二是设定受援人的权利和义务，保障受援人享有与有偿代理下的一般当事人享有的同等权利，明确受援人的义务以及虚假出证和违法诉求的行为后果。
