主持人：吴玉华、王友江 执笔人：邓建生
人民调解工作是在传统民间调解的基础上发展起来的具有中国特色的社会主义法律制度。它是在人民调解委员会的主持下，由人民调解员通过劝导、说服、教育的方式，引导纠纷争议的双方当事人互谅互让，化解矛盾的一种纠纷解决方式。
多年来，我市的人民调解工作一直以调处民间纠纷为主，每年纠纷调处量在10万件以上。近几年，随着形势的发展与变化，涌现出大量的新型的社会矛盾，人民调解工作随之也在工作内容、工作机制和人员结构上及时调整，各方面都发生了明显变化。2002年9月，最高人民法院发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》司法解释，将人民调解委员会主持达成的调解协议书赋予民事合同的法律效力，人民调解工作实现历史性的突破，传统的人民调解从以依情理调解为主开始转向依法律调解为主。为紧紧抓住发展机遇，适应形势需要，北京市人民调解工作按着“分析形势，把握重点，拓宽思路，主动出击”的方针，紧紧围绕社会发展的需要，努力发挥人民调解的职能作用。
一、新时期人民内部矛盾的新情况与新特点
1995年以来近十年间，我市人民调解组织调处矛盾纠纷合计120万件，防止矛盾纠纷激化2万余件。在调处的各类纠纷中，传统的婚姻家庭、邻里纠纷占60%，目前在数量上，传统的民间纠纷仍占大多数；但从调处的难度上，一些新型纠纷如土地承包、拆迁补偿、农田征用等纠纷占了调处纠纷相当大的工作量，且比例呈逐年上升的趋势，尤其2003年比2002年增加7%。目前人民调解组织调处的新型纠纷主要呈现如下特点：
（一）矛盾纠纷的类型增多
多年来，人民调解组织调解的民间纠纷主要是婚姻家庭、邻里、损害赔偿、房屋宅基地、生产经营等多发生、常见性纠纷。随着改革的深化，利益格局的调整，出现了大量的新型纠纷，纠纷的种类明显增多，如土地承包、村务管理、征地拆迁、企业改制重组、企业破产、物业管理、建筑工地施工扰民、劳动争议等。纠纷的多样性是新时期人民内部矛盾的一个显著特征。
（二）矛盾纠纷的影响面扩大
传统纠纷的主体多是公民之间的纠纷，其影响波及的范围有限，一般是家庭内部、邻里之间，最大也就影响到本辖区或村，对社会的影响和震荡较小。而新型纠纷广泛涉及公民与法人、法人与法人、公民与政府、法人与政府之间的利益关系，具有明显的群体性、复杂性、易激化的特点。因此，一旦出现问题，其社会影响面大，产生的社会震荡强烈。如今年以来，全市司法所在开展土地承包纠纷排查中，发现95%以上的土地承包纠纷是农民与村委会或基层政府或其他经济组织之间的纠纷，因而，造成农民集体上访、围堵政府的事情大量增加，社会反响面大。
（三）矛盾纠纷调处的难度增大
传统的民间纠纷多为人身关系和简单的、小数额财产关系，其法律关系相对简单，取证比较容易，调解难度相对较小。新型纠纷往往涉及各方较大的经济利益，甚至生存利益。如农村土地承包、征地补偿、城市中的拆迁安置、下岗失业都是涉及群众生存权益，其法律关系复杂，解决方案往往对一方或双方产生重大后果。因此，这类纠纷仅靠劝说疏导为主的思想工作，而不解决实质问题，很难奏效。另外，传统的民间纠纷，也发生了重大变化，以邻里纠纷为例，过去调处的多是因用电、用水、盖房引起的，法律关系清楚，容易处理。现在，多为房屋装修、噪声扰民、饲养宠物伤人、甚至培训叭哥骂人等适用法律不明确、法律关系复杂、取证难、赔偿金额不确定的邻里纠纷。
二、探索新时期人民调解工作的新方法和新途径
面对社会各种新型纠纷不断出现的局面，人民调解在坚持做好婚姻、家庭、邻里等传统民间纠纷调处的同时，能否在调处各种新型纠纷上发挥作用，是新时期调解工作能否与时俱进、开拓创新的关键，我们在这方面进行了大胆探索和尝试。
（一）建立人民调解与治安行政调解衔接的长效机制
“有困难找民警”的口号，使派出所日益成为各种社会矛盾纠纷的“汇集地”，大量的治安行政调解占用了公安机关大量的时间和精力。
街道建立调解委员会后，为发挥这一层面调解委员会的作用，我们在西城区探索人民调解与治安行政调解衔接的长效机制。
首先，选择西城区丰盛街道为试点，在丰盛派出所内建立民间纠纷与治安纠纷联合接待室。街道人民调解委员会派驻2名调解员与派出所2名民警共同负责接待、咨询、调解、分流各种矛盾纠纷。
其次，做好试点机制的建章立制工作。接待室相继出台了《联合接待室工作规程》、《办理治安案件与民间纠纷流程图》等，明确了接待室的工作任务、原则和程序。并将联合接待室的性质、任务及调解范围和制度、程序向群众予以公示。对于应由公安机关给予治安行政处罚的行为，由派出所受理，并予以处理；对违反《治安管理处罚条例》、情节轻微无须处罚的治安案件，当事人可自愿选择调解方式；对于民间纠纷由驻所调解员即时开展调解，不能当场调解或法律法规规定由专门机关解决的，告知当事人到相关部门解决。
最后，在西城区召开推广大会，今年5月，联合接待室在西城区10个街道全面推开。我们从公、检、法退休人员中，选聘一批敬业、懂法的同志担任调解员，各街道为每个调解员每月补助工资800—1000元，稳定了队伍。截止目前，仅3个月的时间，全区10家联合接待室，由民警处理治安纠纷964件，出具治安调解协议书187份；人民调解员接待咨询、调解、分流民间纠纷316件，达成书面人民调解协议76份，口头协议75件，解答群众咨询98件，向城管、法院、劳动及国土等部门分流67件。
新机制的探索较好地解决了以下几个问题：（1）拓展了人民调解工作范围，解决了街道调解委员会如何发挥作用的问题，增强了人民调解工作的主动性和预见性。（2）稳定优化了队伍，由于有政府经费的支持，一批能够胜任调处新型纠纷需要的高素质人员进入了调解员队伍。（3）减轻了派出所的负担，有利于公安派出所更好地履行其法定职责。（4）方便了群众，老百姓进一个门可以办两件事。
（二）引进律师等法律专业人才参与重大涉法矛盾纠纷调处工作
调处新型纠纷最大障碍是现有人员素质无法胜任法律关系复杂的纠纷的调处。面对大量新型纠纷和群体性事件，我们在朝阳区望京地区开展引入律师等法律专业人才参与重大涉法矛盾调解工作。
望京地区是北京市十大边缘集团之一，现有人口14万，将建成拥有30万人口的亚洲第一大居住区。该区现住人口主要由高学历、高收入、高知人员和拆迁上楼的农民两部分人构成。人员的复杂性产生了大量矛盾并且具有如下特点：（1）涉法纠纷比例大，而且容易引发群体或恶性事件，调处难度大。（2）辖区内较高层次的居民，追求高品质的生活质量和居住环境，遇到开发商损害其利益时，往往联合起来，共同开展维权活动。（3）拆迁上楼的农民法律意识淡薄，在纠纷的处理方式上，多采取上访、集会、张挂标语牌等过激行为作为解决问题的方式。仅2003年，望京街道共发生影响地区稳定的群体性矛盾纠纷12件、涉及居民达4000余人次，曾两次被中央电视台报导。
面对新形势下的新型矛盾纠纷，该地区各级调解组织虽尽全力，但无法解决根本问题，尤其在群体性、涉法纠纷的调处工作中，面对知识层次高甚至具有法律专业知识的当事人，调解人员法律专业知识的不足，往往使工作陷于被动。这些新问题的出现，给人民调解工作提出了一个严峻的课题。要有效地化解纠纷，必须整合资源，调动相关专业力量形成合力。于是我们要求街道司法所在辖区内进行了一次摸底调查，发现辖区内居住着一批退休法官、律师、法律工作者等法律专业人员，如果能把他们的力量调动起来，对我们开展调解工作无疑是一个有力的促进。在司法所的建议下，在街道工委、办事处的支持下，成立了街道调解委员会下设的专门调解工作组，参与地区群体性、疑难涉法矛盾纠纷的调处工作。近一年来，专门调解工作组先后参与调处群体性纠纷6件（涉及3000余人次），其中已调处成功3件（涉及2000余人次），解决了1个历时数年、且涉及1700名当事人多次上访的历史遗留问题，提出法律意见书10余份。
法律专业人员参与地区矛盾纠纷调处工作机制建立后，在三个方面发挥了重要作用：一是法律专业人员发挥专业优势，能为双方当事人提供有效解决纠纷的正当合法途径，最大限度地缓解了矛盾纠纷，有效控制了事态发展，维护了地区稳定；二是法律专业人员专业水准高，其意见容易被当事人接受，他们的工作既减轻了政府的工作压力，为党政领导分了忧，又有效维护了双方当事人的合法权益，提高了广大居民的法律意识和法律素质；三是优化和完善了人民调解组织结构，提高了调解队伍的层次和调解工作的社会公信力。
（三）加大投入，稳定队伍，为人民调解工作开展提供长效机制
人民调解员队伍的稳定与素质的提高，经费保障是前提基础。尤其在农村实行税费改革以后，村集体收入减少，人民调解员工资待遇问题突显出来，成为影响整个农村调解队伍稳定的一个重要问题。目前在人民调解无法解决自身造血机制的情况下，如何创新机制，我们认为现实的出路应该探索政府花钱买稳定的路子。
首先，我们在顺义区高丽营镇试点，探索解决人民调解员工资报酬的新机制。镇党委、政府以建立司法信访综合服务窗口为载体，制定了《关于建立村级安定工作小组的实施意见》，从人员组成、工作职责、工作纪律、工作制度、考核标准和工资报酬等方面构筑人民调解工作新格局。由镇财政和村财政筹措经费，解决调解干部的工资报酬。通过半年的实践，收到了良好的效果。该镇民间纠纷调解率、调解成功率和协议履行率有了较大提高，其中协议履行率达到100%；民事诉讼案件、治安案件同比明显减少，特别是在土地承包中出现的矛盾纠纷全部被基层调解组织及时化解，没有出现一起上访事件，为调解干部工资报酬的全面推广积累了经验。
其次，我们在顺义全区推广此做法。今年5月，顺义区政府作出决定，从全区基层综合治理专项经费拿出中20%（共计400万元）作为支付调解干部的工资，由区、镇两级财政承担，保证每名调解员月收入不低于600元。人员工资得到保障后，广大人民调解员的工作积极性高涨，他们充分发挥熟悉情况的优势，尽最大努力保证纠纷不过夜、矛盾不出村。在调处农村土地承包纠纷过程中，全区627个人民调解委员会、2350名人民调解员，利用对土地承包纠纷历史清楚、现状熟悉、对解决这类纠纷富有经验的优势，及时组织开展了土地承包纠纷排查工作，通过深入田间地头、农户家中，实地走访纠纷重点地区、重点户和重点人，把已经发生的和可能发生的土地承包纠纷进行了认真的梳理，共发现可能酝酿的群体性事件和上访苗头49件，并及时向所在地区的政府和司法行政机关进行了反馈，将纠纷化解在初发阶段。
由此可见，在化解矛盾纠纷过程中，必须有一支稳定的、高素质的队伍。从目前情况看，只有靠政府投入，才能为维护稳定提供长久的化解矛盾的有效机制。
（四）抓住地区主要矛盾，做到哪里有纠纷，人民调解工作就延伸到哪里
新型纠纷的出现往往与社会的热点、难点问题密切相连，要充分发挥人民调解在维护社会稳定中应有作用，必须紧紧围绕热点、难点问题，有针对性地开展工作。为实现这一目标，我们在宣武、丰台等区探索建立了一批形式多样的行业调解委员会。
1、建立工地人民调解委员会，预防化解工地施工引发的矛盾纠纷
宣武、丰台区城市拆迁工作的任务量大，工地多，由此引发的矛盾纠纷的也多。施工扰民、施工方与民工之间的劳资纠纷、民工之间的矛盾纠纷等都成为影响地区稳定的突出问题。为此，我们在宣武区、丰台区尝试把人民调解委员会建在工地或者开展人民调解进工地的专项工作。人民调解从前期宣传到后期纠纷调处，全程介入。
首先，根据拆迁计划提前排查纠纷。如丰台区成寿寺地区是危旧房改造重点区域，是“拆迁地”和“施工地”的汇集点。人民调解组织紧紧抓住拆迁与施工两个环节，主动介入拆迁工作和施工工地，协助有关部门分析可能引发矛盾的问题和环节，把工作做在纠纷发生前，先后为800多拆迁户发放拆迁补偿8000万元，防止了500多人因拆迁群体上访，协助安置强拆户60余人。
其次，根据群众需要提前做好普法宣传教育。在维护社会稳定的工作中，调解纠纷是治标，预防纠纷是治本。预防纠纷最好的办法就是加强对公民和施工方法律知识的宣传普及，使施工单位和民工都能自觉依法办事，人人知法、守法，有效地预防纠纷的发生。同时，对施工单位提前提出预防纠纷的建议。针对一些施工单位对民工的工资发放、生活待遇及施工对周边环境造成影响等问题，容易引发工头与民工间、工地与居民，扰民和民扰纠纷的发生，调解组织在施工前与相关部门协调，提前向他们提出合理化建议，妥善处理好易发矛盾各方的关系，预防纠纷的重复发生。
最后，发现问题及时做好调处和信息反馈工作。纠纷一旦发生，要以最快的速度控制事态，防止矛盾进一步升级，使纠纷最大限度地得到解决。如陶然亭建筑工地民工周某等31人，因建筑公司拖欠其工资共计2.6万元，在与公司交涉未果的情况下，便扬言若事情得不到圆满解决，将采取爬塔吊、拉电闸等过激行为来解决问题。调委会得知情况后，及时采取控制手段，通过反复做建筑公司领导、工头及民工的工作，建筑公司终于将拖欠的民工工资全部补齐。
2、成立侨界人民调解委员会，维护归侨侨眷合法权益
宣武区是华侨的集中地区，维护归侨、侨眷的合法权益是维护社会稳定的内容之一。我们以宣武区为重点，建立侨界人民调解委员会，受到归侨、侨眷的欢迎，也得到了中国侨联和市侨联的肯定。
目前，宣武区有归侨、侨眷、海外新移民近8000人，另有200家外籍华人企业，侨务工作对象在1万人以上，占全区人口的1.9%。由于历史原因，产生的各种矛盾纠纷多且复杂，仅靠侨联、侨办很难解决。为及时有效地解决处理涉侨纠纷，我们积极与侨联、侨办联系，于今年3月成立了侨界律师顾问团和由归侨侨眷、律师、公证员组成的自我管理、自我服务的侨界人民调解委员会。
侨界调委会成立来，半年共调处了纠纷9件，防止群体上访1件38人。今年3月，牛街地区某单位，扣发了侨眷40余人共12个月的生活补贴，职工不服与单位发生了纠纷，他们准备集体到中南海告状。后他们得知宣武区成立了侨界人民调解委员会后，便抱着试试看的态度找到了调委会。调委会依据法律、法规、政策对双方当事人依法进行调解，双方当事人在有关单位支持、协调、配合下，在侨界人民调解委员会的主持下，生活补贴得到了有效地解决。单位与退休职工历时2年多的僵化关系，在侨界调委会的努力下达成了和解。事后，侨眷把事情经过和结果告诉远在国外的亲属时，亲属们感慨地说：“现在国内的法制越来越健全了，有侨界调委会的帮助，侨界的利益能得到很好的保护，我们在国外也就放心了。”
另外，我们还在宣武区建立了回族少数民族调解委员会，外来流动人口调解委员会，将少数民族、外来人口吸收到调解组织中，发挥他们熟悉情况，易于沟通的特点，自己解决自己的矛盾纠纷。
各类行业调解委员会的建立，一是尽可能消除调解盲区，真正实现“哪里有纠纷，哪里有人民调解”的目标；二是使当前的调解工作更有针对性与时效性，紧紧围绕本地区的主要矛盾开展工作，有利于维护社会稳定；三是体现了调解工作与时俱进，及时满足群众和社会的需求，努力为地方党委、政府和群众排忧解难，将贯彻“三个代表”精神落到实处。
（五）围绕当前中心工作，积极参与农村土地承包纠纷的排查调处工作
今年以来，中央出台了一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策措施，在农民种粮热情高涨的同时，也出现了土地承包纠纷甚至群体性事件，给农村社会稳定和经济发展带来了不利影响。为贯彻落实国务院《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》精神，我们及时制定了人民调解参与调处土地承包纠纷的意见，组织司法所和调解组织积极配合地方党委、政府做好妥善处理土地承包纠纷工作。截止上半年，全市各区县司法所和人民调解委员会共调解农村土地承包纠纷895件，调解成功338件，成功率为38%。
在调解中，司法所和人民调解组织坚持以法律为核心，运用分类研究、个案处理的手段，采取有针对性的措施调处矛盾纠纷。对于因土地承包合同变更、解除和履行、相邻纠纷等引发的矛盾通过《土地承包法》、《民法通则》等法律法规加以调处；对于案情复杂、不易解决的矛盾纠纷，司法所积极为当事人指明解决问题的合法途径并加以引导。配合地方党委、政府做好失地农民和承包大户纠纷的工作，尽量避免由于矛盾纠纷引发的上访和群体性事件。在调解过程中，各区县调解组织建立和加强了与经管、林业站等部门的联系，充分发挥群体协作的力量，控制纠纷事态发展。密云县18个乡镇调解委员会还与所在辖区人民法院的地方法庭建立了“化解矛盾纠纷互动”制度，及时解决了一些棘手的土地承包纠纷。
为做好农村土地承包纠纷排查调处工作，我们在深入实地调查的基础上，下发了《做好农村土地承包纠纷调处工作的意见》，对在全市具有普遍意义的六大类农村土地承包纠纷的特征、法律关系、调处方法提出了具体指导意见。
司法所和人民调解委员会积极开展农村土地承包纠纷调解工作，从中有两点体会：一是开展重大矛盾纠纷的排查调处工作，司法行政机关的及时指导十分重要。对纠纷类型的分析、对法律关系的把握、调处方法的适用进行及时、具体的指导，有利于做好排查调处工作；二是对重大矛盾纠纷的调解要综合运用预防、排查、调处、控制事态以及法制宣传、法律服务等多种手段和多项职能。人民调解组织能调解的及时调解，不能调解的要缓和、钝化矛盾，做好控制事态工作。
五、今后人民调解工作的几点建议
（一）加强对人民调解工作的认识，适应维护稳定工作需要
人民调解在化解矛盾纠纷的长期实践中，形成了自己独特的优势：从组织形式上，人民调解委员会设立在基层，人员来自基层，人熟地熟，情况熟。人民调解有自己的网络优势，可以较快地发现纠纷苗头，从而及时避免问题激化；从工作方法上，人民调解有预防手段、调解手段，对调解不了的可以采用控制事态手段，尽量避免激化矛盾，为有关部门解决争取时间；从对纠纷适应性上，除法律明确规定由专门机关处理的矛盾纠纷之外，几乎没有人民调解组织不能介入的纠纷，有些纠纷法院不能受理，公安机关无法介入，人民调解组织都可以做工作。如，在调解土地承包纠纷中，对涉及大户承包的纠纷问题，大户手持合同，农民手中有党的政策，法院在国家法律与党的政策关系上就不好以裁决的方式解决，这时人民调解的独特优势就体现出来了。还有许多情况下，政府不好出面，或不便于出面，人民调解组织都可以把问题解决。
强调人民调解优势，并不等于人民调解万能，它同样也存在自身的局限，关键是应给予人民调解以恰当的定位。在新的历史时期，面对改革带来的利益重新调整、各类纠纷不断出现的新形势，我们认为，应当构建多层次的人民调解、行政调解、司法调解的维护稳定新机制，使各种社会矛盾纠纷有多渠道的解决途径，逐步扭转目前过多地将矛盾集中到政府和法院的局面。
（二）进一步完善人民调解工作机制
为适应新时期维护社会稳定的需要，人民调解的工作机制应进一步完善。在社区（村）调解委员会的基础上组建街道（乡镇）调解委员会的主要目的，是以调解组织的多层次适应矛盾纠纷的多样化。因此，社区（村）调解委员会的建设和工作机制的完善，是全部人民调解工作的基础。要逐步完善培训制度，不断提高基层人民调解员的业务素质和依法调解的水平；要通过协调民政等有关部门逐步解决基层人民调解员三年一轮换的问题，延长调解骨干的工作周期；继续做好传统民间纠纷调解工作，不断提高调解成功率；要加强与街道（乡镇）调解委员会的衔接，优势互补，协调配合；要完善基层人民调解表彰奖励制度，调动每个调解员的工作积极性，把预防和化解纠纷的工作做实。
街道（乡镇）人民调解委员会工作机制的完善，是人民调解工作的重点，它应以调处新型纠纷为主，是依法调解的主要力量。要努力争取各级政府加大投入，解决街道（乡镇）人民调解委员会吸收合格人才的需要；要完善责任制，本着守土有责的原则，规范对街道（乡镇）调解组织的管理，要加强对新型纠纷发生的特点、法律关系、调处方法的研究，加强对纠纷调解的指导，不断提高调解的水平。
要进一步完善纠纷预防机制，提倡对纠纷早发现、早介入、早化解。要把工作导向从注意调解效果逐步转向注重预防效果上。
要进一步加强基层司法所的建设。当前，基层司法所不仅承担指导社区（村）调解委员会的工作，还是街道（乡镇）调解委员会的主要力量，要从人员编制、经费保障、业务培训等各方面加大对司法所的扶持力度，要调整司法所工作重点，使司法助理员的主要精力逐步转到以维护稳定的主要职责上来。
