主持人：王友江      执笔人：高翠萍、赵菁

基层司法所是区县司法局在乡镇（街道）设立的派出机构，主要行使司法行政管理职责，具体履行法制宣传、人民调解、安置帮教、法律服务、社区矫正等九项职能，是司法行政机构体系中最基层的组织机构，是区县司法行政机关的有机组成部分。近年来，中央、市委、市政府对司法行政工作给予了高度重视，对基层司法所建设不断提出新的要求。1999年在全国政法工作会议上，罗干同志提出：“各级政法部门要牢固树立抓基层、打基础的思想，进一步加强基层派出所、人民法庭、司法所的建设。”2003年2月，原市委书记贾庆林同志在传达中央工作会议的讲话中强调：要进一步加强首都的基层基础工作，抓好基层派出所、人民法庭、司法所的建设。2004年，中央领导同志在全国政法工作会议、全国司法厅（局）长会议和最高法院、司法部联合人民调解工作座谈会上，多次强调“两所一庭处在基层，面向群众，在解决矛盾纠纷，维护群众合法权益，推进依法治国方略的实施中具有十分重要的作用。各级党委、政府和政法部门要牢固树立固本强基的思想，切实加强两所一庭的组织建设、业务建设、队伍建设和基本设施建设。”至此，“两所一庭”的建设思路已经明确，发展方向已经确立，作为司法行政机关，如何抓住机遇，加强司法所规范化建设，充分发挥职能作用，是摆在我们面前的一项急待解决的重要课题。

一、正确认识新形势下司法所的地位与作用

在我国传统的“司法”概念中，不论是广义的或者是狭义的范畴，都未将司法行政明确地纳入其中，尽管职能上都有涉及，与公检法相比，司法行政工作还没有受到足够的重视。随着形势的发展，依法治国方略的实施，我国的司法体制在改革大潮的推动下也正在发生着变化，社会对法治的需求，群众对法律的渴望使得沉寂多年的基层司法行政事业重新焕发出生机与活力。据此，应当重新认识司法所的地位和作用。

（一）司法所是基层政法体系中的重要一环，具有其他职能部门无法替代的作用。首先，职责范围不同。公安派出所主要负责地区治安、户籍管理及涉及刑事案件的侦查、逮捕等职责，基层法庭主要履行国家赋予的审判职能,而司法所的职责是普法依法治理、提供法律服务、化解基层矛盾纠纷、对释解人员和矫正对象进行监管、帮教工作，三者职能互补，共同为维护地区稳定发挥着积极的作用。其次，工作方法和手段不同。公安派出所与基层法庭以国家强制力为保障，其行为或决定代表国家意志，当事人必须遵守或执行，司法所除了试点中的社区矫正以外，其它职能尚无强制执行力，主要以宣传、教育、引导、提供服务为主，形式上更易于与群众沟通、交流。第三，侧重的阶段不同。公安派出所与基层法庭多在事件发生后介入，以事后补救为主，而司法所则把防止矛盾纠纷的关口前移，注重事前预防。因此，“两所一庭”是一个有机整体，三者地位平等、彼此独立、相互协作。

（二）司法所工作是整个司法行政工作的根基所在、关键所在。作为司法行政的最基层组织，作为一系列方针政策的最终执行者，作为化解矛盾的“第一道防线”，司法所职能作用发挥的好坏，司法助理员服务水平的高低，直接关系到上级司法行政机关的各项决策和部署能否具体落实，关系到司法行政工作的各项改革能否顺利推进，影响着司法行政机关为改革、发展、稳定大局服务的质量和效果。近年来，围绕着规范化建设总体目标的实现，司法所在队伍建设、业务建设、制度建设、保障建设等方面都取得了显著的成效，基层司法行政工作得到了各级党委、政府的高度重视和大力扶持，同时也逐渐赢得了群众的认可和信赖。这此都为司法行政事业健康、稳步、持续地发展壮大奠定了良好、坚实的基础。

（三）司法所在服务经济发展,保障社会稳定方面的作用不可乎视。社会主义市场经济从某种意义上讲是法制经济，作为法制工作重要部门的司法所地处基层，深入百姓，是多功能全方位提供法律服务的机构，而其多功能性决定了它在社会生活中具有独特的优势，能在社会生活的各个领域、各个方面广泛发挥作用。人民调解、法制宣传、基层法律服务、安置帮教等职能的群众性、广泛性和极大的社会覆盖面使其在处理公民个人法律事物，化解人民内部矛盾纠纷等方面所起的作用是其他部门或组织无法取代的，在社会治安综合治理的打击、防范、教育、管理、建设、改造等各个环节也都有用武之地。因此，基层司法行政在社会生活中的地位正越来越受到人们的关注和重视。

综上所述，基层司法所不再是传统上人们所认为的可有可无的行政机关，在维护地区改革、发展、稳定的大局中司法所举足轻重。

二、几年来司法所规范化建设已取得的成效

自2001年底司法所正式“立户列编”至今，我市司法所建设已初具规模。特别是自2002年起，局党委提出的以规范化建设带动司法所发展方针的实施，从队伍、业务、管理、保障四个方面入手，全面推进，在短时间内扭转了工作局面，显现出了可喜的工作成绩。

（一）组织机构逐步健全：根据“一办三局”文件精神，我市于2002年起开展了大规模的建所工作，于当年7月底前完成了第一阶段的建所任务，共建司法所302个，建所率达到95%。2004年6月，市局和有关区县积极协调，在全市的312个乡镇（街道）全部建立起了司法所，实现了百分之百建所的工作目标，使司法所的工作范围覆盖全市。

（二）人员队伍素质提高：根据市人事局、市司法局《关于区县司法局录用司法助理员暂行办法》，坚持“凡进必考”，择优录用的原则，我们采取“老人”竞争上岗，“新人”公开招录的办法，使一批高学历、高素质的青年骨干充实到一线。截止上半年，我市的885名司法助理员中，近95%具备了法律大专文化水平，大学本科学历所占比例达到了50%，司法助理员队伍的整体素质得到提升。

（三）基础装备日益加强：目前，司法所基础建设基本完成，除拥有所均1-2间独立办公用房及必要的办公设备外，市区两级财政还不断加大对司法所的投入，提高现代化办公条件，宽带视频技术、数码影像设备、多媒体教学等在部分区县已逐步应用到日常工作当中。朝阳、通州等七个郊区县还为司法所配齐了公务用车，解决了司法助理员出现场调解、下乡宣传的实际困难，提高了办事效率。据不完全统计，三年来市区（县）两级财政对司法所的投入已愈5000万元。下一步我市还将继续加大投入，通过制定《北京市基层司法所绩效考核管理办法》，建立起经费保障机制，加强司法所经费保障。

（四）管理工作不断规范：对于每项管理工作，我们都建立了相应的管理规定及配套措施，有计划、有目标、有程序、有考核地确保任务的完成。目前，我局针对司法所工作制定的各类规章制度已有近20个，尽管尚未形成完善的管理体系，但对于司法所初期建设，正在或将要发挥积极的作用。

（五）各项业务渐进深化：在市、区（县）两级司法局的共同努力下，全市司法所以维护社会稳定为核心，围绕党委、政府的中心工作积极开展服务，形成了司法所业务工作基本格局，人民调解、安置帮教、基层法律服务都不同程度地实现了突破，工作业绩受到了各级政府的重视和肯定，辖区百姓的支持和信任，在近两年基层群众评议政府的活动中，参与评议的绝大部分司法所名列前茅。

由此可见，司法所基础建设工作已近完成，具备了参与基层政法体系建设的实力。

三、认真分析司法所在“两所一庭”建设中尚存的不足

有了中央的政策支持，有了自身的不断发展完善，就其发展前景而言，司法所势必在基层司法体系中承担着越来越重要的作用。但在目前，受发展规模等客观条件所限，与基层法院、公安派出所相比，司法所自身建设尚存一定不足。

（一）司法所的机构设置不同于公安派出所、人民法庭得到国家法律法规的确认。从理论上讲，司法行政承担国家的重要管理职能，它与公、检、法各部门一样，都是人民民主专政的工具，是国家的执法机关，但目前尚无一部法律甚至部门规章确立其法律地位，划定其职责权限。而人民法院早在1948年起就开始着手起草法院组织条例，并于1951年底形成了《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》，从法律上肯定了法院是“中华人民共和国的国家机器之一”，对法院的等级、审级制度、审判组织等都进行了规范。1979年7月1日《中华人民共和国人民法院组织法》出台，经1983年修改，成为现行规范人民法院工作的成文法。同时，1995年通过的《中国华人民共和国法官法》对法官的职级设置、任职条件、权利与义务、任免、培训、考核、奖励等也做了明确规定，与组织法配套实施，形成体系。与法院的情况相似，1954年《公安派出所组织条例》颁布，尽管只有七条规定，内容相对简单，但它为今后公安系统一系列法律法规的制定奠定了基础。特别是1986年通过的《中华人民共和国治安处罚条例》将“扰乱社会秩序、妨碍公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯公私财产，尚不够刑事处罚的”案件的治安管理教育、处罚、调解处理的权利赋予公安机关。

在法治社会中，如果没有法律的保障，司法行政的各种制度就难以很好地建立，司法行政的职能作用就不能得到有效发挥，而这对司法所发展深层次的影响则是使得司法所的职能在今后一段时间内将主要以协调、指导、教育、疏导为主，不可能以强制力约束、规范行政对象的不符合法律、政策的行为，造成职能作用相对弱化。

（二）司法所社会影响力较弱，外部环境尚待优化。一方面，司法所成立时间短，从全国建立起第一个司法所至今只有20年的时间，其间受编制、人事管理等因素影响，司法所在多次机构改革中都受到不同程度的冲击，机构发展一度呈萎缩状态，很长一断时间里被排除在人们的视线之外。另一方面，工作杂，职责不明，也限制了司法所的职能发挥。延续传统双管制的概念，在一般街乡领导的心里，司法所就是下设的一个职能科室，计生、绿化、清理小广告、拆除私搭乱建，只要是中心工作，司法助理员一定会被抽调，司法行政真正的职能被日渐淡化；而在普通群众心里，搞不清司法所是干什么的，不知道还有司法助理员这样一支基层政法队伍。2001年底，我市司法所正式“立户列编”，市局及各区县司法局下大力气加强司法所规范化建设，以有为争取有位，有力地扭转了工作局面。尽管如此，司法所的正规化建设也只不过是两年多的时间，对于建立起与法院、公安机关相对等的社会认知度和公信力尚需时日。而对于基层工作，如果缺少了群众的支持和参与，不但不利于工作局面的打开，而且不利于社会监督，这也是目前司法所要解决的一个关键问题。

（三）保障措施不到位，影响了司法所工作的进一步发展。这里的保障包括经费保障、人员保障、制度保障。其中最为急需的又以人员保障为重。目前，所均拥有司法助理员2-3人，只有各别所达到了7人，服务人口数量比达到了1：1万。由于司法所自身具有九项职能，又使得服务对象呈多样化、复杂化，涵盖了刑满释放后可能重新犯罪的人员、社区内服刑的人员、具备法律援助条件的弱势群体、产生矛盾纠纷的当事人、一般普法对象以及政府、驻区企事业单位。与基层法庭和公安派出所相比，虽然工作性质不同，但工作压力丝毫不减，而且更加琐碎、更需耐心。长期的超负荷工作，加上经费及物质补给的不足，造成司法助理员忙于应付的多，开拓创新的少，这对于基层司法行政的发展是十分不利的。

四、确保司法所职能作用发挥的几点措施

针对上述司法所在职能发挥中所存在的一些不利因素，如果要在“两所一庭”建设中确保职能作用的有效发挥，就必须从实际出发，积极寻找突破口。

（一）以开放的意识参与协作交流，积极拓展服务领域。

尽管没有立法保障是一种现实的缺憾，但对起步阶段的司法行政来说也同样伴随着发展的机遇。在法律服务市场不断发展、矛盾纠纷不断变化的今天，司法所在现有的法律框架内，有机会根据市场的需求，拓展自己的服务方式和服务领域。

1、加强理论研究，不断丰富工作内涵。司法所发展两年来，没有可借鉴的先例，边干边摸索，逐渐形成了北京模式。但总结前一阶段，尚未形成成熟的理论以指导今后工作有效地开展。鉴于此，笔者认为应当充分利用社会资源，加强基层司法行政工作的前瞻性、系统性理论研究，把理论研究作为切实解决当前实际问题的一项重要的任务来抓。同时，要注重理论研究的深度和广度，使研究成果具有现实价值，自成体系，并能转化运用到实践当中去。今年年初，市局基层处与高校联合，共同编印了《人民调解概论》，从理论研究和实用技巧等方面对人民调解工作进行系统梳理，成为指导基层调解工作的实用手册，在此方面进行了有益的尝试。

2、创新工作机制，探索业务发展新领域。一方面，随着社会的变化，各类新型矛盾纠纷不断出现，数量呈逐年上升趋势，对于基层政法机关来说，面临着越来越重的工作压力。例如公安派出机关，一句“有困难找民警”使得派出所成为各类纠纷的汇集地，这其中有些是可以通过行政处罚或行政调解解决的，但还有相当一部分需要通过法律途径或其他渠道解决，大量的重复劳动使得本来就警力不足的派出所更是压力重重。另一方面，新的《行政许可法》明确了行政机关的工作内容，规范的行政司法执法体系要求各部门各司其职，任何缺位、越位、不到位的做法都将被认为是违法行政行为。因此，笔者认为，加强业务的横向联合，将是解决现有问题的最佳方式。以往，密云、大兴等区县司法局与周边公安机关共同开展的“护城河工程”就是一个较为成功的实例，通过建立联动机制，进行跨界调处纠纷，使周边县市的跨界治安、刑事案件发案率有所下降。而近日在西城区试点推广的治安纠纷与民间纠纷联合调解机制，则是将地区人才资源有效整合，统一使用，通过一个接待窗口将各类矛盾进行分类、疏导、调处、处罚，实现了地区的社会安定。

3、开展横向交流，取长补短促进共同发展。以往，由于工作的联接点较少，司法所与公安派出所、派出法庭之间相互沟通的机会不多。现在，“两所一庭”建设将三者联系为一个有机的整体，作为司法所，不但要充分挖掘自身的优势，还要强化部门间的开放意识，主动加强与其他政法部门的信息沟通与培训交流，学人之长补己之短，尽快弥补自身的差距和不足，实现共同发展的目标。目前，各区县司法局已与当地基层法院建立了良好的合作关系，通过法官授课、法庭观摩、担任人民陪审员等形式，由在职法官对调解程序、调解技巧、调解协议书格式、相关法律法规等内容进行辅导，有利于人民调解工作的正规化、法制化建设，基层干部反响良好。

（二）抓住自身职能优势，以有为争有位创造和谐的发展环境。

司法所是司法行政的最基层组织，它职能作用发挥的好坏直接关系着司法行政事业的发展。对于一个新生的职能部门，要想站住脚、立得稳、有发展，就必须依靠自身的优势。

1、以人民调解为重心，在化解矛盾中体现独特优势。人民调解是一项化解矛盾纠纷的传统机制，被誉为东方之花。与公安部门的行政调解、人民法院的司法调解不同，人民调解属于群众自制组织，通过人民群众自我管理、自我教育、自我约束和自我服务来解决纠纷。它不收取任何费用，最大限度降低了当事人的息讼成本，另一方面，人民调解还具有就地、随时、不区分原被告地位等特点，在方便当事人的同时更利于缓和矛盾双方情绪的激化，有利于人民内部矛盾的正确处理，促进纠纷的及时化解。近几年，随着民调工作的不断改革与发展，街道一级调解组织逐步建立、完善，以“六统一”规范建设的三级调解网络遍布全市，人民调解员队伍呈现出年轻化、知识化、专业化的特性。特别是2003年人民调解协议书被赋予法律效力后，调解内容由过去的邻里纠纷逐步转向劳动保障、经济合同、城市建设等更为宽泛的领域，调解方式也由依情、依理调解转向依法调解，调解纠纷数量呈回升趋势，有利地促进了基层的安定团结。

2、以社区矫正、安置帮教强化职能，在基层治安综合治理中发挥积极作用。社区矫正和安置帮教对象是一个特殊的社会群体，前者是因触犯法律而被判在社区服刑的轻型犯罪人员，后者则是服刑期满回归社会后的人员（刑满释放五年内、解除劳教三年内），他们心态各异，背景不同，但有一点是相同的，即他们都面临着重新回归社会，获得社会认可、情感支持和现实救助的心理需求。司法所的职能就是根据每个人的不同情况，依据现有政策规定，给予必要的监管、教育和帮助，通过走访、谈心、心理辅导、组织技能培训、协助办理低保、联系就业等，帮助他们正确认识自己所犯罪刑，尽早回归社会。这些对于象公安部门或者法院这样实施强制权的国家机关来说，超出了他们的职责范围，是他们不能管也管不好，但同时又是对罪犯改造不可缺少的一环，如果处理不好，可能会引发重新犯罪率的提高，不利于社会的稳定。从这个意义上讲，司法所 “软着陆”式的工作方式弥补了其它部门的不足，是其他部门所无法取代的。

3、以法制宣传为手段，扩大司法所的社会影响力。当前，法制化进程正在逐步推进，依法治国方略被提升到战略的高度载于宪法。在这方面，司法所同样做出了积极的贡献。司法所的法制宣传具有内容丰富、形式多样、超前预防、按需应变等特点，从“一·五”普法至今，司法所的普法工作深入到社会的各个角落，即便是偏远的山村也能看到司法助理员走乡串户忙碌的身影。除了上街咨询、分发宣传材料等传统形式，普法茶亭、法律门诊、普法演出队等新颖的服务方便了社区群众和乡镇村民了解法律、学习法律、运用法律。随着社会的发展和科技的进步，网上咨询、视频对话、多媒体教育正逐步应用于司法所工作当中，各种便民的措施也不断推出，这在无形中密切了与辖区群众的联系，加深了贴近基层、贴近群众的工作特性，为今后的工作打开了局面。

（三）完善制度建设，保障司法所自身实力的提高。

制度规范化建设一直以来是司法所规范化建设中的重要一环，从司法所建立以来，围绕人员的选拔、教育培训、执业规范等内容已经出台了十余个内部规范性文件，对指导基层司法所开展工作起到了积极的作用，收到了良好的效果。今后一段时期内，制度建设仍是确保工作顺利开展的关键。

1、建立经费管理制度，为司法所的发展提供必要的物质保障。

提高司法所经费保障水平，改善司法所基础设施建设是司法所工作有效开展的必要前提。关于经费保障问题，多年来，司法行政系统没有一个统一的经费开支范围和支出标准，也没有符合司法行政工作实际的装备标准。2001年，市政府一办三局文件已明确将司法所经费按照“分级管理，分级负担”的原则纳入财政预算。但是，纳入经费预算的范围和标准是什么并没有说明。近期，市司法局与市财政局合作，按照经费投入重点用于受益人的原则，共同制定了《北京市基层司法所绩效考核管理办法》，规定全市性司法行政业务指导经费由市财政统一安排，司法所业务经费由区（县）财政逐项予以保障，并在年度经费预（决）算中单独列支，实行专款专用，不得挤占挪用，市局将通过年度考核对资金的使用情况进行检查。科学、规范的经费管理制度的建立，不但能够保障司法所业务的开展，而且对于规范司法所的各项工作都具有积极的作用。

2、建立人员保障制度，为司法所工作的发展补充新鲜血液。

在新的司法所三年发展规划中，已明确将队伍建设列入发展重点。要求首先作到机构和人员配置更加科学合理，在充分利用现有编制的同时，积极争取人事部门的支持，增拨政法专项编制扩大司法助理员的队伍，缓解目前的工作压力。其次，大力开展培训教育，加快人才培养，通过制定《北京市司法局关于司法助理员综合教育培训工作的意见》把培训管理工作纳入规范化、系统化、科学化轨道，力争在三年内培养出一批既懂业务又懂管理的高素质人才。第三，建立健全体现司法助理员责权一致的定期考评、奖优罚劣的人事管理制度，加强对人员的统筹管理，实现岗位的最优化。

3、建立完善的考核制度，调动司法所工作的积极性、主动性。

如何确保司法所健康运转，使人财物合理地运用到实际工作当中，笔者认为关键地是要有制约机制。在司法所建立之初，我们订立了《北京市司法所考核评定办法》，划定考核级别，量化考核标准，以此为标准对司法所进行年度考核评比工作。随着“两所一庭”建设目标的提出，司法所在今后的发展中，不论是硬件建设还是软件建设，都将进入一个更高的标准。为了适应形势的变化发展，我们决定在原考核评定办法的基础上，本着与时俱进，实事求是的原则，重新制定考核标准，特别是将绩效考核与经费管理相结合，按业务的实际开展情况给予不同程度的经费支持，调动基层干部的工作主动性和创造性。

综上所述，基层“两所一庭”建设对于司法所建设来说提供了一个难得的发展机遇，而我们要做的就是充分利用现有的政策条件、行政手段、社会资源和工作基础，加强各项基础建设，为司法所的强劲发展奠定坚实的基础，确保其职能优势的有效发挥。