执笔人；邓建生
人民调解工作作为化解民间纠纷的一项具有中国特色的社会主义法律制度，是诉讼程序之外，由人民调解委员会主持下，以调解的方式，化解纠纷、消除纷争的活动，是提高公民法制观念和道德水平的有效途径，是维护新时期社会稳定的“第一道防线”。2000年以来，全市各级人民调解组织共调解各类纠纷38万件，防止纠纷激化近8000件。在化解纷争，维护社会稳定，宣传党的方针政策，反映社情民意方面发挥了不可替代的作用。
北京市的人民调解组织自1954年中央人民政府政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》后逐步发展起来。从建国初期至80年代，人民调解委员会主要以调解公民之间涉及婚姻家庭，邻里纠纷、生产经营性纠纷、损害赔偿和少量轻微伤害纠纷为主。进入90年代，随着改革开放的深化，大量新型矛盾纠纷出现，人民调解组织在继续做好传统民间纠纷调解工作的同时，积极探索调解了许多涉及公民与法人之间产生的矛盾纠纷，如：城市拆迁、建筑工地扰民、物业管理、企业改革、重组转制引发的各种纠纷，农村土地承包、流转，村务公开、民主管理、村委会换届选举等引发的纠纷。人民调解委员会还积极配合各级政府做了大量涉及集体访的输导工作。
2002年，最高人民法院以司法解释的方式，赋予人民调解协议书以民事合同的效力，司法部《人民调解若干规定》的相继出台，为推进新时期人民调解工作在维护社会稳定中发挥更大作用创造了条件，人民调解工作进入一个新的发展时期。
一、以维护稳定为中心，努力做好新时期人民调解工作
我市共有人民调解委员会7163个，人民调解员37017人。近年来，我们认真贯彻全国人民调解工作会议精神，以维护社会稳定为中心，努力做好新时期人民调解工作。2003年以来，共调解各种纠纷11万件，防止矛盾激化2500件，制止群体性上访624件。主要做了以下几项工作：
1、从维护社会稳定需要出发，努力抓好人民调解委员会组织建设
2002年9月，在北京召开的全国人民调解工作会议，从维护社会稳定，加强社会主义民主与法制建设，实现国家的长治久安的高度要求我们进一步做好新时期人民调解工作。认真贯彻会议的精神，我市率先在各街道（乡镇）全部建立了人民调解委员会。把过去各种性质不明确的司法调解中心，矛盾排查机构纳入到人民调解的范畴，并在此基础上实现了人民调解组织的名称、标识、徽章、印章、程序、文书格式的“六统一”。并普遍设立了固定的调解场所，为依法调解创造了条件。在组建街道（乡镇）人民调解委员会的同时，我们对原有社区（村）调解委员会进行了全面整顿，调整充实了一批年富力强，有一定文化素质和接受能力的同志充实到调解组织中来。朝阳、密云等区县还进一步加强企业调解委员会的建设；宣武、朝阳、丰台等区县在建筑工地组建了调解委员会；西城加强了各类市场调解委员会的建设。通过整顿，全市调解组织网络进一步完善，规范化管理水平进一步提高。
人员的素质是工作质量的根本体现和保障。各区县在调解人员的任职和选配上广开渠道，广泛招贤，努力建设一支懂业务的新时期调解队伍。街道（乡镇）调解委员会组成人员中，30%为法律大专学历，其中还有一些研究生、博士生。如，东城、西城的调解员文化程度更高，全部为法律大专以上学历，大学本科以上学历达25%，人员的年龄也低龄化，65%为50岁以下；社区（村）调解组织经过换届之后，人员素质也明显提高，平均年龄为45岁，比上一届下降5岁，高中以上学历占80%，提高20个百分点。这为人民调解工作的开展提供了可靠的人员保障。
经过努力，全市初步落实了调解员的工作经费。每个调解每年培训经费为30元，业务经费50元，总计80元。目前，多数区县得到了落实。有的区县还达到了100元的标准。除此之外，各区县还积极争取区县、街道（乡镇）政府支持，对调解员的奖励表彰费、必要的劳动报酬、人身保障等进行协调，争取更多的支持。如，顺义区解决了调解员的必要劳动报酬补偿问题；密云县村级的1500多名调解员的劳动报酬得到解决，有条件的地方还上了人身保险，每个调解员成功调处一起纠纷奖励10元，这些必要的物质措施无疑更大的调动了调解人员的积极性，为调解工作的深入开展提供了不可缺少的经费支持。
2、努力适应维护稳定工作需要，积极探索人民调解组织化解新型纠纷的方法和途径
随着改革的深入，社会上各种新型纠纷不断涌现。人民调解在坚持调解婚姻家庭、邻里等传统民间纠纷同时，能否在调处各新型纠纷方面有所作为，是人民调解能否与时俱进，开拓创新的关键，是我们面临的一个重要课题。在规范调解组织建设的同时，我们从不同的侧面，对人民调解组织化解新型纠纷的方法和途径进行了积极的探索，取得了一定的成效。
随着城市建设的步伐不断加快，商品房开发、危旧房改造、修路、绿化隔离带建设等各种建设项目的推出，在带来城市面貌变化的同时，也引发了许多纠纷，不少是群体性的纠纷。仅以商品房开发为例从开始的拆迁纠纷，到开工后的施工扰民纠纷直至建成后的物业管理纠纷，老百姓堵公路、围政府、占工地阻止施工……，一直是令各级政府和有关部门头疼的事情。各区县人民调解组织主动出击，做了大量工作。
丰台区成寿寺地区调解委员会，针对本地区是危旧房改造重点区域，是“拆迁地”和“施工地”的汇集点的特点，他们紧紧抓住拆迁与施工两个环节，主动介入拆迁工作和施工工地，协助有关部门顺利为800多拆迁户发放拆迁补偿8000万元，防止了500多人因拆迁群体上访，协助安置强拆户60余人。为社区居民讨回施工扰民费13万元。
宣武区把调解委员会建到工地。两年来，他们在辖区6个建筑工地和一个民工集中生活区成立了7个人民调解委员会，共调处化解了35起集体上访，解决了一批施工扰民，包工头拖欠民工工资的纠纷。
海淀区上地西里社区调解委员会充分发挥社区居民自治的优势，民主推选调解委员会，使调解委员会专、兼职委员呈现年轻化、知识化的特点。他们主动介入业主与物业公司之间，通过建立社区“法律”的方式，规范业主与物业的关系，有效地化解了大量业主与物业管理的纠纷，创造了和谐稳定的社区环境。
“有困难找民警”随着“110”的普及面深入心，使派出所日益成为各种社会矛盾纠纷的“汇集地”。公安机关为此要投入大量的时间和精力。
我们在街道普遍建立调解委员会后，如何发挥这一层面调解委员会的作用，建立起一种新型机制是我们需要解决的课题。
西城区用自己的实践，提供了一个较好的答案：探索人民调解与治安行政调解衔接的长效机制。使上述两个问题得到较好地解决。西城区首先选择丰盛街道作为试点，在丰盛派出所内建立民间纠纷与治安纠纷联合接待室。街道人民调解委员会派驻2名调解员与派出所2名民警负责接待、咨询、分流、调解工作。试点街道依据《治安管理处罚条例》、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》，认真做好试点机制的建章立制工作，相继出台了《关于丰盛地区治安纠纷、民间纠纷联合接待室工作规程》、《办理治安案件与民间纠纷流程图》等，明确了接待室的工作任务、原则和程序。对于应由公安机关给予治安行政处罚的行为，由派出所受理，并予以处理；对违反《治安管理处罚条例》、情节轻微无须处罚的治安案件，当事人可自愿选择调解方式；对于民间纠纷由驻所调解员即时开展调解，不能当场调解或法律法规规定由专门机关解决的，告知当事人到相关部门解决。同时，试点街道还将联合接待室的性质、任务及调解范围和制度、程序向群众予以公示。这些工作为联动机制在西城区的推广奠定了基础。在试点成功的基础上，西城区及时召开治安纠纷、民间纠纷调解联动机制推广大会。联合接待室在西城区10个街道全面推开。截止目前，仅3个月的时间，西城区10家联合接待室民警处理治安纠纷964件，出具治安调解协议书187份；驻所人民调解员共接待咨询、调解、分流民间纠纷316件，达成书面协议76件，口头协议75件，解答群众咨询98件，向城管、法院、劳动及国土等部门分流67件。
西城区的实践较好地解决了以下几个问题：（1）解决了街道调解委员会如何发挥作用的问题，增强了人民调解工作的主动性和预见性，拓展了人民调解的范围与阵地；（2）解决了人民调解员队伍吸收具有法律专业知识人才的瓶径问题，为实现依法调解创造了条件。由于有政府经费的支持，一批能够胜任调处新型纠纷需要的高素质人才进入了调解员队伍；（3）减轻了派出所的负担，有利于公安派出所更好地履行其法定职责；（4）便民利民受到群众欢迎。
今年以来，党中央、国务院相继出台了一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策措施，在农民种粮热情高涨的同时，一些地方出现了土地承包纠纷甚至群体性事件，给农村社会稳定和经济发展带来了不利影响，为贯彻落实国务院《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，各司法所和调解组织积极配合地主党委、政府做好妥善处理土地承包纠纷工作，做到小纠纷及时主动就地调处，大矛盾纠纷积极协助配合。截止上半年，全市各区县司法所和人民调解委员会共调解农村土地承包纠纷895件，调解成功338件，成功率为38%。
在调解中，司法所和人民调解组织坚持以法律为核心，运用分类研究，个案处理的手段，采取有针对性的措施调处矛盾纠纷。对于因土地承包合同变更、解除和履行、相邻纠纷等引发的矛盾通过《土地承包法》、《民法通则》等法律法规加以调处；对于案情复杂、不易解决的矛盾纠纷，司法所积极为当事人指明解决问题的合法途径并加以引导。配合地方党委、政府做好失地农民和承包大户纠纷的工作，尽量避免由于矛盾纠纷引发的上访和群体性事件。在调解过程中，各区县调解组织建立和加强了与经管、林业站等部门的联系，充分发挥群体协作的力量，控制纠纷事态发展。密云县18个乡镇调解委员会还与所在辖区人民法院的地方法庭建立了“化解矛盾纠纷互动”制度，及时解决了一些棘手的土地承包纠纷。延庆县仅永宁镇司法所就调处解决了北京建雄公司租赁土地、西灰岭村土地发包、罗家台村林地纠纷、南关村土地承包纠纷共4起涉及大面积土地、多名农民群众的矛盾纠纷。
在探索化解新型纠纷的过程，我们遇到的最大障碍是现有人员素质无法胜任调处法律关系复杂纠纷的需要，而大量新型纠纷和群体性事件的特点都往往一是涉法；二是专业性很强。在缺乏有效的投入保障情况下，如何努力做好调解工作，朝阳望京街道的做法给我们以启示：望京地区是北京市十大边缘集团之一，地处东北四环外侧，现有人口14万，将建成拥有30万人口的亚洲第一大居住区，地区现住人口主要由两部分人组成：一是在10个新建商品房社区中，居民以高学历、高收入、高知识人员为主。二是原居住地因拆迁上楼安置的农民。他们文化水平相对较低，法律意识不强，其固有生活方式与现代都市生活有一定差距，望京地区的地缘和人居特点决定了其矛盾纠纷具有以下特点：（1）新时期城市建设开发所带来的业主与开发商、旧村拆迁改造等新型矛盾纠纷较多，涉法纠纷比例大，而且如果处理不好，容易引发群体或恶性事件，给地区社会稳定造成较大影响。（2）地区居住的较高层次的居民，一般都具有业主身份，都追求高品质的生活质量和居住环境，遇到开发商损害其利益时，往往联合起来，共同开展维权活动。（3）拆迁安置小区中的居民因法律意识淡薄，遇到问题时往往不知道或不愿采用法律手段解决，而且因原来在农村居住的地缘关系，互相之间都较为熟悉，容易进行集体上访。（4）在纠纷的处理方式上，部分居民对政府存在偏见和抵触情绪，多采取上访、集会、张挂标语牌等过激行为作为解决问题的方式。（5）有的群体性矛盾纠纷涉及历史遗留问题，难以查证，复杂难解。
仅2003年，望京街道共发生影响地区稳定的群体性矛盾纠纷12件、涉及居民达4000余人次。其中业主与开发商之间的纠纷8件。这些矛盾纠纷不仅涉及人数多、易激化，而且多是历史遗留问题，查证难度很大，调解难度相对也比较大。如嘉润花园业主与开发商房屋面积缩水、物业管理等问题产生的纠纷，小区业主曾在24小时内3次到市政府上访；大西洋新城业主与开发商、物业公司的矛盾纠纷，业主多次集会，每次集会人数达上百人，2次被中央电视台报道。
面对新形势下的新型矛盾纠纷，地区各级调解组织虽然也尽了最大努力，但却总有力不从心的感觉。尤其是在群体性、涉法纠纷的调处工作中，面对知识层次很高乃至具有法律专业知识的当事人，调解人员法律专业知识的不足，往往使我们的工作非常被动。这些新问题的出现，给地区的人民调解工作提出了一个严峻的课题。要有效地化解纠纷，必须整合资源，调动相关专业力量形成合力。为此，去年街道司法所在辖区内进行了一次摸底调查，发现辖区内居住着一批退休法官、律师、法律工作者等法律专业人员，如果能把他们的力量调动起来，对我们开展调解工作无疑是一个有力的促进。经司法所建议，在街道工委、办事处的支持下，成立了街道调解委员会下设的专门调解工作组，参与地区群体性、疑难涉法矛盾纠纷的调处工作。近一年来，专门调解工作组先后参与调处群体性纠纷6件（涉及3000余人次），其中已调处成功3件（涉及2000余人次），解决了1个历时数年、且涉及1700名当事人多次上访的历史遗留问题，提出法律意见书10余份。法律专业人员参与地区矛盾纠纷调处工作机制建立后，在三个方面发挥了重要作用；一是法律专业人员发挥专业优势，为双方当事人指出了有效解决纠纷的正当合法途径，最大限度地缓解了矛盾纠纷，有效控制了事态发展，维护了地区稳定；二是法律专业人员工作水准高，其意见容易被当事人接受，他们的工作既减轻了政府的工作压力，为党政领导分了忧，又有效维护了双方当事人的合法权益，做到调解一案、教育一片，提高了广大居民的法律意识和法律素质；三是优化和完善了人民调解组织结构，提高了调解队伍的层次和调解工作的社会公信力。
二、存在的主要问题
在探索调处新型纠纷，在维护稳定中进一步发挥人民调解组织的作用的过程中，我们强烈地感觉到，现有队伍的素质远远不能适应形式发展的需要，是人民调解面临的最主要问题。而制约这支队伍素质提高的因素又是多方面的：
1、各方面对人民调解的认识，使人民调解工作不能得到有效的重视和支持。人民调解在很大强度上仍然被认为是解决鸡毛蒜皮小事的，派出上大用场。
2、三年一届，三年一换人，使这支队伍很难稳定，素质和水平难以稳定提高。
3、政府投入水平过低，无法吸收懂法律、懂业务、的人员进入调解员队伍。也不利于调动现有人员的工作积极性、主动性。
4、最重要的一个问题是：无论是传统的民间纠纷还是新型纠纷在今天都已明显带有时代特征----涉法，且法律关系日趋复杂。以传统民间纠纷中的邻里纠纷为例，过去调处邻里纠纷，多数是因用水、用电、盖小房引起的，比较容易调解。今天同样是邻里纠纷则变为房屋装修、噪声扰民、饲养宠物伤人，甚至培训八哥骂人这样的纠纷，解决此类问题一是法律关系复杂；二是取证难；三是涉及赔偿金额大，有很大的难度。而大量新型纠纷，由于涉及人员往往较多，许多法人甚至政府又牵涉其中，就更难解决。要提高人民调解组织的作用和效率，必须解决这支队伍整体素质问题。
三、几点建议
1、构建多层次调处纠纷机制，适应维护稳定工作需要
人民调解在化解矛盾纠纷的长期实践中，形成了自己独特的优势：从组织形式上，人民调解委员会设立在基层，人员来自基层，人熟地熟，情况熟。人民调解有自己的网络优势，可以较快地发现纠纷苗头，从而及时避免问题激化。从工作方法上，人民调解有预防手段，调解手段，对调解不了的可以采用控制事态手段，尽量避免激化矛盾，为有关部门解决争取时间。从对纠纷适应性上，除法律明确规定由专门机关处理的矛盾纠纷之外，几乎没有人民调解组织不能介入的纠纷，有些纠纷法院不能受理，公安机关无法介入，人民调解组织都可以做工作。如，在调解土地承包纠纷中，对涉及大户承包的纠纷问题，大户手持合同，农民手中有党的政策，法院在国家法律与党的政策关系上就不好以裁决的方式解决，这时人民调解的独特优势就体现出来了。还有许多情况下，政府不好出面，或不便于出面，人民调解组织都可以把问题解决。
强调人民调解的独特优势并不是说人民调解可以包打天下，人民调解也有自身的局限，关键是应给予人民调解以恰当的定位。在新的历史时期，面对改革带来的利益重新调整，各类纠纷不断出现的新形势，我们认为，应当构建多层次的人民调解，行政调解，司法调解的维护稳定新机制，使各种社会矛盾纠纷有多渠道的解决途径。逐步扭转目前过多地将矛盾集中到政府和法院的不正常局面。
2、进一步完善人民调解工作机制
为适应新时期维护社会稳定的需要，人民调解的工作机制应进一步完善，在社区（村）调解委员会的基础上组建街道（乡镇）调解委员会的主要目的，是以调解组织的多层次适应矛盾纠纷的多样化。因此，社区（村）调解委员会的建设和工作机制的完善，是全部人民调解工作的基础。要逐步完善的培训制度，不断提高基层人民调解员的业务素质和依法调解的水平；要通过协调民政等有关部门逐步解决基层人民调解员三年一轮换的问题，延长调解骨干的工作周期；继续做好传统民间纠纷调解工作不断提高调解成功率。要加强与街道（乡镇）调解委员会的衔接，优势互补，协调配合；要完善基层人民调解表彰奖励制度，调动每个调解员的工作积极性，把预防和化解纠纷的工作做实。
街道（乡镇）人民调解委员会工作机制的完善，是人民调解工作的重点，它应以调处新型纠纷为主，是依法调解的主要力量。要努力争取各级政府加大投入，解决街道（乡镇）人民调解委员会吸收合格人才的需要；要完善责任制，本着守土有责的原则，规范对街道（乡镇）调解组织的管理，要加强对新型纠纷发生的特点，法律关系，调处方法的研究，加强对纠纷调解的指导，不断提高调解的水平。
要进一步完善纠纷预防机制，提倡对纠纷早发现、早介入、早化解。要把工作导向从注意调解效果逐步转向注重预防效果上。
要进一步加强基层司法所的建设。当前，基层司法所不仅承担指导社区（村）调解委员会的工作，还是街道（乡镇）调解委员会的主要力量，要从人员编制、经费保障、业务培训等各方面加大对司法所的扶持力度，要调整司法所工作重点，使司法助理员的主要精力逐步转到以维护稳定的主要职责上来。
