北京市司法局 赵立军
党的第十七次代表大会做出了深化司法体制改革的重大战略决策。作为司法体制改革的一个非常重要的组成部分，我市司法鉴定体制改革工作，始终坚持正确的改革方向，立足大局，稳步推进，特别是自2005年10月1日《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》实施以来，在统一管理、规范执业、纪律监督等方面取得了实质性的进展，我市统一司法鉴定管理体制的框架已基本形成。本文结合《决定》贯彻实施两年来，司法行政机关履行法定职责，开展司法鉴定管理的视角，透视我市司法鉴定体制改革的现状，梳理工作当中仍然存在的问题，深刻剖析症结所在，积极寻找解决途径。
一、我市司法鉴定体制改革基本情况
（一）统一思想，提高认识，确保我市司法鉴定体制改革平稳进行。
《决定》出台后，我局积极开展对《决定》的学习和贯彻，充分认识改革司法鉴定管理体制，加强司法鉴定管理工作的重要意义，始终从完善中国特色社会主义司法制度，实现社会公平正义，构建社会主义和谐社会的高度，认识司法行政机关所面临的新机遇和新挑战，进一步统一思想，提高认识，找准工作定位，认真履行改革赋予的职责。为顺利实现体制改革的目标任务，我局始终以三个“有利于”即：有利于我市司法体制改革的整体推进；有利于满足诉讼需求，促进司法公正；有利于维护首都的政治和社会稳定为工作的出发点和落脚点，从维护司法公正和社会稳定的大局出发，以构建我市统一的司法鉴定管理体制为目标，积极争取市委、市政府、市委政法委的支持，全面开展调研，积极协调公、检、法、安、卫等相关单位，统一思想，求同存异，互相支持，共同推进我市的司法体制改革，确保了我市司法鉴定体制改革的平稳进行。
（二）按照统一司法鉴定体改革的目标要求，逐步理顺我市司法鉴定管理体制。
司法鉴定体制改革最终目标是建立统一的司法鉴定管理体制，即统一的鉴定主管机关和管理范围；统一的准入管理；统一的执业活动监督管理；统一的职业伦理要求和技术标准体系；统一的违规处罚管理和统一的管理规范要求。为实现我市司法鉴定管理体制的统一，我局积极努力，多方协调，从有利于体制改革工作的大局出发，积极研究解决改革难点，不断理顺管理体制，取得了第一轮改革工作的阶段性成果。
1、积极配合审判机关、检察机关、侦查机关做好所属鉴定机构的体制改革工作，落实《决定》对统一司法鉴定管理体制框架的基本要求。
《决定》颁布前我局核准登记了隶属公安、国家安全机关的10家司法鉴定机构，接受社会委托开展鉴定服务。《决定》颁布后，根据《决定》第七条“侦查机关根据侦查工作需要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务”的规定，我局在征求本市各主管机关意见的基础上，对此类机构未进行重新审核，未编入北京市《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》。同时根据公安部公通字[2005]19号，公安机关鉴定机构和鉴定人一律不准到司法行政机关注册登记的通知精神，我局将登记名称为“北京市紫禁城法医鉴定中心”等隶属于市区两级侦查机关的鉴定机构进行注销；市高级人民法院法庭科学技术研究所完成了与市高法的脱钩改制，整建制移交中国政法大学更名“法大法庭科学证据研究所”后，向我局进行登记申请，我局依据核准条件及时进行登记，保障其继续为社会提供司法鉴定服务。
2、根据审判实践的需要，慎重处理我市司法精神病鉴定机构的核准登记问题。
自1997年，我市4家政府指定精神疾病专科医院依据两高三部联合发布的《精神疾病司法鉴定暂行规定》，担负我市司法精神疾病的司法鉴定工作。《决定》颁布实施后，因未经我局核准登记，接受外省市政法机关委托开展鉴定业务时，遇到了鉴定资质的质疑，给司法机关对外委托工作造成不便。为满足司法审判工作的需要，规范司法精神疾病司法鉴定的统一管理，我局一方面向市委政法委和司法部请示汇报，一方面与市卫生局协商，决定对此类机构进行统一核准登记，编入《名册》。目前除安康医院为市公安局所属医院未进行核准外，安定医院、回龙观医院、北大六院精神疾病司法鉴定科均申请进行了核准登记，编入《名册》，在服务诉讼活动，满足社会需求中发挥着重要的作用。
3、接管司法部核准登记在京10家司法鉴定机构。
根据《决定》的规定，鉴定机构和鉴定人的登记、名册编制和公告工作由鉴定机构所在的省级人民政府司法行政部门负责具体执行。司法部在司法鉴定体制改革初期核准的司法鉴定机构将按照属地管辖的原则交由各省市司法厅局统一管理，有10家部批在京机构根据这一要求，统一划归我局管理。为保证移交工作的顺利进行，2006年4月，我局召开专门会议，完成了司法部管理关系的交接，并逐步理顺管理关系。
4、继续做好《决定》颁布前核准的三类外鉴定机构的管理。
《决定》颁布后，在司法部商最高法、最高检确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项范围没有进展的情况下，我局认真做好原有暂未纳入统一管理范围的各类鉴定机构及其鉴定人的管理工作。对《决定》颁布前经我局核准登记，暂未纳入统一管理范围的司法会计、知识产权、建筑工程造价、建筑工程质量类司法鉴定机构及司法鉴定人，根据两高三部《关于做好全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定施行前有关工作的通知》中，“对现有暂未纳入统一管理范围的各类鉴定机构可以继续开展相关鉴定服务”的要求，保留其执业资质，编入《名册》，继续接受司法机关和社会委托，开展服务。
（三）依法履行法定职责，严格规范管理，维护我市司法鉴定工作的良好秩序。
在逐步管理体制的同时，我局根据中央精神和《决定》的要求，按照市委、市政府以及市委政法委的工作要求，大胆实践，开拓创新，切实履行对司法鉴定活动的管理职责，多项改革工作得到司法部有关管理部门的充分肯定：
1、积极稳妥地开展司法鉴定机构和司法鉴定人准入登记。
司法鉴定机构和司法鉴定的资质能力水平直接关系着司法鉴定的质量，我局始终坚持“严格条件、严格标准、严格程序、严格审批”的原则，稳步、慎重地开展准入工作，为我市司法鉴定工作把好准入关。截至目前，我市已核准鉴定机构114家，司法鉴定人1850人，鉴定业务范围涉及法医、物证、声像资料、知识产权、交通、电力、司法会计、建筑工程造价、建筑工程质量等多个领域十几种鉴定类别，有 10家鉴定机构通过了国家检测实验室认可和计量认证，还有3家正在积极申报，领先其他兄弟省市；有80％的鉴定人具有高级专业技术职称，位居全国前列。
2、规范管理，严格监督，建立起我市良好的司法鉴定秩序。
两年来，我局切实履行对司法鉴定活动的监督管理职责。根据司法鉴定管理工作的需要，在规范管理行为、增强管理能力、提高管理水平的基础上，通过日常监督、开展集中执法检查、进行专项治理等工作强化机构内部管理；通过建立与法院等鉴定使用机关的沟通联系制度、发放《司法鉴定服务质量监督卡》等多种形式，强化外部监督；调查处理群众投诉，对群众反映的各类问题及时处理进行答复，并对违规违纪行为予以处罚并进行通报，做到了件件有答复，事事有结果。两年以来，我局通过网上、电话信函，来访等共收到涉及司法鉴定的投诉举报127件 ，出具书面答复48件，下发整改通知书15份，作出行政处罚1起。通过一系列切实有效的措施，进一步规范鉴定行为、监督执业活动、预防和治理违法违规鉴定，维护了我市司法鉴定的良好秩序。
3、密切与办案机关的协调配合，为维护司法公正提供保障和服务。
我局始终明确自身职责，注重与市有关部门的协调配合，征求社会对司法鉴定的意见和建议，不断加强并改进工作，以满足司法、行政执法部门的需求；
为方便社会委托使用，我局每年编制北京市《国家司法鉴定人司法鉴定机构名册》，并在网络、报刊等媒体进行公告，将《名册》送到市高法，市检察院等单位，做好服务工作；
与审判机关等有关部门建立协调、沟通和情况通报机制，畅通信息反馈渠道，加强司法鉴定质量监督，并着手制定鉴定人出庭管理规定等规范；
针对目前因物业管理、室内装修引发纠纷较多，建设工程质量鉴定需求大的现状，大胆创新，与市建委协调，进行试点，对6家资质条件好的建筑工程质量检测机构进行核准登记，向社会提供鉴定服务，为调处社会矛盾，解决社会热点问题作出了应有的贡献。
据不完全统计，《决定》实施两年多来，全市各司法鉴定机构充分发挥自己的服务职能，科学、客观、公正地开展鉴定，接受北京及外省市司法机关以及海关、工商等行政执法机关和律师事务所、公民个人的委托，开展鉴定3万余件，基本满足了司法实践的需要，为维护司法公正，实现社会公平正义，构建社会主义和谐社会发挥了积极的作用。
二、我市司法鉴定体制改革存在的问题
司法鉴定体制改革不仅涉及部门职能调整和制度创新，而且关系到传统观念的转变和现有利益格局的调整，因此正如其他改革一样，在司法鉴定体制改革和建立的过程中，仍然存在着一些不容忽视的问题。
（一）对统一管理有不同的认识和理解，多头管理仍然存在。
2004年底中央《司法体制改革和工作机制的初步意见》确立了建立统一司法鉴定管理体制的改革目标，2005年2月《决定》）明确了司法行政部门负责鉴定人和鉴定机构的登记管理的工作职责。在《决定》实施后，一些相关部门仍认为建立统一的司法鉴定管理体制是指司法行政部门统一管理面向社会的司法鉴定机构、鉴定人和鉴定活动，对于自己行业涉及的鉴定活动仍可以由自己进行统一管理，导致统一准入条件、统一编制名册、统一技术标准、统一鉴定程序等司法鉴定管理体制改革目标难以实现。
（二）纳入统一登记管理的范围需进一步明确。
《决定》明确将法医、物证、声像资料类司法鉴定纳入司法行政机关统一核准登记管理的范围，对三类以外的鉴定事项如何管理，司法部与两高至今协商不果。而另一方面，审判活动中涉及专业问题的案件越来越多，鉴定范围涉及司法会计、知识产权、建筑工程、产品质量、环境测试等许多领域，没有统一的登记管理部门对上述领域的检验检测机构进行统一的登记、管理，不便审判机关的对外委托，这在一定程度上制约了司法鉴定为审判活动服务作用的发挥。
（三）司法鉴定管理制度需进一步健全和完善。
司法鉴定管理是法律赋予司法行政机关的一项新的工作职能，从国家层面上看法律及相关配套制度还不很全面，协调一致运行顺畅的工作机制还未真正建立起来。在指导管理上还缺乏清晰可循的规矩。
目前司法行政部门主管司法鉴定工作主要的法律依据包括，《决定》、《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》、《司法鉴定程序通则》、《司法鉴定文书规范》等，这些文件只对司法鉴定管理的主要问题作了一个原则性规定，有的条款过于宽泛，不明确，在实践中，影响执行效果。例如，对于司法鉴定违规行为的处罚、鉴定人准入、鉴定人出庭、鉴定标准、鉴定程序规范、鉴定收费等问题目前还没有相应配套的规范出台，当事人就鉴定收费、鉴定人出庭、鉴定程序等反映的问题比较集中，一方面给管理工作造成一定的影响，另一方面与司法审判中高要求、高标准不相匹配，也成为影响和制约司法鉴定体制改革的因素之一。
（四）司法鉴定执业监管需进一步加强。
目前在我市登记的司法鉴定机构，由于机构性质不同、成立时间不同以及仪器设备投入、实验室建设水平不同等，造成我市现有司法鉴定机构的鉴定质量和服务水平发展不平衡，实践中还存在着片面追求经济效益，忽视内部管理，硬件建设舍不得投入，鉴定能力和职业道德水平不高的问题。部分鉴定机构不重视自身建设，超期鉴定、服务态度差、鉴定程序不规范的问题较集中，严重影响到我市司法鉴定的整体形象。
三、产生问题的主要原因
产生这些问题的原因是多方面的：从体制上看，统一的司法鉴定管理体制尚未形成，需要各方共同努力；从管理上看，有的还存在观念认识未转变、管理制度不完善、调控手段不适应、执业监管不到位等问题：一是有关部门对国家司法体制改革要求和《决定》的认识不统一，在执行过程中存在偏差；二是《决定》以及相关规范性文件对于司法鉴定的管理问题未作出较为明细的规定，相关配套管理制度跟不上，影响执行效果；三是国家在司法体制改革中相关的配套措施没有出台，客观上也给司法鉴定体制改革造成消极影响。
四、建议与对策
建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，是新形势下确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的客观需要。司法鉴定体制改革是司法体制改革的一个非常重要的组成部分，改革的成功与否直接关系到司法体制改革的总体效果和进程。刚刚闭幕的十七大提出要“加强宪法和法律的实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。同时提出要进一步“深化司法体制改革”，对司法体制改革又提出了更加深远的目标。目前我市司法鉴定体制改革工作已经进入了深水区，对此，我们要对改革的艰巨性、复杂性和长期性持有清醒的认识，在十六大以来取得的改革成果的基础上，科学发展，统筹兼顾，在新一轮的改革中，进一步深化各项改革措施，不断取得改革工作新进展。
为构建统一的司法鉴定管理体制，全面推进司法鉴定工作的法制化、规范化和科学化发展，我市今后要着重做好以下几个方面的工作：
（一）进一步统一思想、提高认识，切实保障司法鉴定体制改革顺利进行。
全市政法各部门应进一步统一思想、提高认识，不断加强对司法鉴定体制改革重要性的认识，坚定司法鉴定体制改革的决心，深化落实改革精神、正确界定各自在司法鉴定领域的职责定位，围绕司法鉴定体制改革的大局开展相关工作，切实履行职能，既不要越位，也不要缺位，更不要错位，牢固树立大局观念，积极支持配合司法行政机关履行法定的职责，确保司法鉴定体制改革顺利推进。
（二）尽快明确统一管理的内涵，逐步规范三类外的司法鉴定管理工作。
应尽快明确司法鉴定统一管理体制的具体内容，要明确哪些部门具体分管哪些方面的工作，避免相关部门各自理解、各行其是，造成多头鉴定、重复鉴定、鉴定资源浪费，从而背离司法鉴定体制改革的目的。
对于三类外司法鉴定的规范管理问题，应遵循几个原则：一是在司法活动中常用到的鉴定事项，急需统一管理的；二是该行业管理比较成熟，有相关的技术规范、技术标准，有成熟的业务准入资格要求的；三是没有法律禁止性或其他授权规定的。
（三）着力加强制度建设，加快我市司法鉴定立法工作。
《决定》对司法鉴定的管理问题作出了框架性的规定，在现实操作中还有很多问题亟待通过制定相关配套制度以及更详尽的立法加以解决：一是要进一步建立和完善司法鉴定行政管理制度规范，健全和规范司法鉴定技术操作程序，完善鉴定委托、受理、鉴定实施、文书制作、出庭作证等环节，加强鉴定程序、方法、标准的规范化建设。二是要加强鉴定机构的内部制度建设，通过建立健全规章制度，加强鉴定机构人员、业务、档案、财务管理和质量监督，进一步规范司法鉴定执业活动，使各项工作有章可循，杜绝鉴定工作的随意性。三是要采取有效措施进一步加大监管力度，解决司法鉴定机构建设发展还不平衡，鉴定质量及服务水平参差不齐的问题。四是要加快我市司法鉴定立法工作，进一步规范司法鉴定活动，为维护当事人合法权益、保障诉讼活动顺利进行，实现司法鉴定统一、规范化管理起到积极的促进作用。
（四）严格准入，加强监管，进一步规范司法鉴定活动。
一是要进一步完善司法鉴定的准入、监管、退出和淘汰机制。细化审核登记、变更、注销程序，细化司法鉴定人、司法鉴定机构的准入条件，真正把一些鉴定水平高、实力强的社会优质资源吸纳到司法鉴定行业中来，满足司法鉴定活动高标准的需要。
二是要加大对司法鉴定执业活动的监管力度，从司法鉴定机构内部管理、鉴定过程的监督、鉴定人出庭，鉴定人违法违规等方面入手，强化各环节的监督管理，全面规范鉴定机构建设和执业活动。重点治理鉴定程序不规范，文书制作不严谨，鉴定质量不高等问题；认真做好群众投诉查处和通报工作，对群众反映的各类问题及时予以调查处理，对违规违纪行为予以处罚并及时进行通报，以促使全市司法鉴定机构加强管理，规范执业行为。
三是要加强司法鉴定队伍建设。要通过系统的、多种形式的培训，进一步提高鉴定人的业务素质和职业操守，培养鉴定人坚持对事实负责、对科学负责、对法律负责的态度，增强其责任感和使命感，努力打造一支客观、公正、规范、诚信的鉴定队伍。
（五）成立司法鉴定业协会，探索建立“两结合”的管理体制。
所谓行业协会是一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的社会经济组织形式，其基本职能是：维护会员的合法权益，通过建立行规行约实现行业自律，为会员和社会提供各种公共服务，向政府提出积极的政策建议和保障各项政策的贯彻实施。成立司法鉴定业协会，实行行政管理与行业管理相结合的管理模式，不仅是我市司法鉴定改革与创新的必然要求和发展趋势，也是政府转变职能的需要。中央《意见》明确要求，对司法鉴定实行行政管理和行业管理，发挥协会组织自我教育、自我约束和自我管理的作用。通过提供培训和交流、指导司法鉴定执业活动等方式，不断提高司法鉴定人的专业素质，促进行业整体业务水平的提高，逐步形成与行政管理机关分工合理，衔接有序的管理格局。
盘点两年来的工作，对比十七大提出的“深化司法体制改革”的要求，我们深知未来的改革工作将任重而道远。我们要在十七大精神的鼓舞下，以科学发展观为指导，统筹兼顾，协调发展，以更加坚定的信念，更加坚决的态度，更加有力的措施和更加扎实的工作，进一步推进我市司法鉴定事业的改革和发展，为构建社会主义和谐社会发挥应有的作用。
二〇〇七年十一月六日
